國(guó)際采購(gòu)文書對(duì)中國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目的影響

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

國(guó)際采購(gòu)文書對(duì)中國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目的影響

■ 陳宇

歷經(jīng)十年的磋商和醞釀，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)于2022年6月23日正式通過了國(guó)際采購(gòu)文書（International Procurement Instrument，以下簡(jiǎn)稱IPI）法案。該法案于8月底正式生效，有效期5年。可以預(yù)期的是，IPI將會(huì)對(duì)非《政府采購(gòu)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱GPA）成員國(guó)的企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目造成很大限制，尤其對(duì)中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家具有較強(qiáng)的針對(duì)性。本文試圖通過梳理IPI的立法背景，研究其關(guān)鍵條款，分析IPI對(duì)中國(guó)企業(yè)的影響及相關(guān)建議，為我國(guó)企業(yè)更好地參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目提供參考。

IPI立法過程中的中國(guó)因素

在國(guó)際貿(mào)易層面，歐盟一直試圖在世界貿(mào)易組織2014年修訂的GPA范圍內(nèi)，以多邊方式實(shí)現(xiàn)公共采購(gòu)市場(chǎng)開放方面的對(duì)等性，并以雙邊方式（如歐盟—日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定的政府采購(gòu)章節(jié)）進(jìn)入對(duì)方公共采購(gòu)市場(chǎng)。然而，結(jié)果卻是好壞參半，原因在于許多新興經(jīng)濟(jì)體還沒有加入GPA或以雙邊方式向歐盟開放其公共采購(gòu)市場(chǎng)，例如，巴西、中國(guó)、印度等。由于多方面原因，中國(guó)加入GPA的談判進(jìn)展緩慢，歐盟由此一直將中國(guó)視為在公共采購(gòu)領(lǐng)域采取歧視性措施的典型對(duì)象之一。

此外，中國(guó)與歐盟之間持續(xù)多年的貿(mào)易順差問題較為突出。特別是從2016年以來(lái)，中國(guó)一直居于歐盟前五大逆差來(lái)源地的首位，且順差額逐年增長(zhǎng)。這導(dǎo)致雙方多年來(lái)在反傾銷、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、保障措施和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦持續(xù)不斷，歐盟也不斷強(qiáng)調(diào)中國(guó)必須采取應(yīng)對(duì)措施來(lái)改變貿(mào)易一直失衡的局面。

這些因素都促使歐盟將中國(guó)問題作為制定該法案的一個(gè)重要因素，意圖推動(dòng)甚至迫使貿(mào)易伙伴國(guó)家參與GPA談判，加速開放公共采購(gòu)市場(chǎng)。從這個(gè)意義上看，IPI法案有可能成為中歐貿(mào)易摩擦的一個(gè)新領(lǐng)域。

IPI對(duì)中國(guó)企業(yè)的影響

一是中國(guó)企業(yè)將失去直接競(jìng)標(biāo)歐盟大型工程項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。

根據(jù)IPI法案第二章第六條項(xiàng)下第四款和第六款的規(guī)定，對(duì)于估計(jì)價(jià)值等于或超過1500萬(wàn)歐元（扣除增值稅）的工程和特許權(quán)項(xiàng)目以及估計(jì)價(jià)值等于或超過500萬(wàn)歐元（扣除增值稅）的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，歐盟招標(biāo)當(dāng)局有權(quán)采取IPI調(diào)整措施。一方面，允許受IPI措施限制的第三國(guó)企業(yè)參加投標(biāo)，但調(diào)高投標(biāo)評(píng)估分?jǐn)?shù)值到100%，導(dǎo)致其喪失價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，將受IPI措施限制的第三國(guó)企業(yè)直接排除在投標(biāo)程序外。

近年來(lái)，我國(guó)參與歐盟公共采購(gòu)的主要領(lǐng)域集中在合同額高于1500萬(wàn)歐元的大型工程項(xiàng)目。該法案將直接導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)難以參與歐盟大型工程項(xiàng)目，使得其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮。

二是中國(guó)企業(yè)間接參與歐盟大型工程項(xiàng)目的渠道遇阻。

根據(jù)IPI法案第一章第三條項(xiàng)下第二款的規(guī)定，當(dāng)投標(biāo)人為聯(lián)合體時(shí)，如果受IPI措施限制的第三國(guó)聯(lián)合體成員所占比例超過15%，且提供了至少1項(xiàng)用于滿足投標(biāo)資格要求的業(yè)績(jī)或其他支持（如核心業(yè)績(jī)、人員、財(cái)務(wù)能力等），則歐盟招標(biāo)當(dāng)局將對(duì)該聯(lián)合體采取IPI調(diào)整措施。根據(jù)IPI法案第二章第八條的規(guī)定，中標(biāo)方應(yīng)承諾不會(huì)將高于合同額50%的比例分包給受IPI措施限制的第三國(guó)的經(jīng)營(yíng)者。如違反承諾，則其會(huì)面臨合同額10%至30%的罰款。

上述規(guī)定進(jìn)一步限制了我國(guó)企業(yè)通過聯(lián)合當(dāng)?shù)睾献骰锇閬?lái)規(guī)避IPI法案的可操作性，使得組成聯(lián)合體投標(biāo)和作為主要分包商參與投標(biāo)獲取的實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值大為降低。

三是中國(guó)企業(yè)存在被迫退出歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)IPI法案第二章第六條項(xiàng)下第十一款的規(guī)定，一項(xiàng)IPI調(diào)整措施應(yīng)在其生效后五年內(nèi)到期，到期后還可延長(zhǎng)5年期限。如果中國(guó)企業(yè)在數(shù)年內(nèi)無(wú)法參與歐盟公共采購(gòu)工程項(xiàng)目，將導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)事實(shí)上退出歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)，而此前多年的市場(chǎng)開發(fā)和塑造品牌的努力都將付之東流。

綜上所述，筆者認(rèn)為，隨著IPI法案的正式生效，非GPA成員國(guó)企業(yè)參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)將被極大限制，這將對(duì)在歐盟經(jīng)營(yíng)的中國(guó)企業(yè)產(chǎn)生重大負(fù)面影響。

中國(guó)企業(yè)如何應(yīng)對(duì)

在國(guó)家層面，各國(guó)的貿(mào)易政策博弈是一個(gè)長(zhǎng)期過程，這有待我國(guó)適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。而企業(yè)本身僅僅是這種國(guó)家間利益博弈的著力點(diǎn)，事實(shí)上處于相對(duì)被動(dòng)的地位。但這并不意味著中國(guó)企業(yè)只能無(wú)所作為。筆者認(rèn)為，可以通過合理利用和規(guī)避IPI法案的方式，解決我國(guó)企業(yè)當(dāng)前在歐盟公共采購(gòu)市場(chǎng)遇到的困境。

一是在參與項(xiàng)目方式上，與外國(guó)企業(yè)開展多種形式的合作。

在總結(jié)現(xiàn)有與跨國(guó)企業(yè)在第三方市場(chǎng)合作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)企業(yè)可以在對(duì)外承包工程的設(shè)計(jì)咨詢、造價(jià)咨詢、投融資、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、建設(shè)施工和運(yùn)營(yíng)管理等方面，深化與有意愿的國(guó)家、國(guó)際組織、大型跨國(guó)企業(yè)、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)等開展多邊合作。

在股權(quán)投資方面，中國(guó)企業(yè)既可以通過成立屬地公司等方式推進(jìn)屬地化建設(shè)，來(lái)提高本土化成分，也可以以收購(gòu)、參股、合資等方式（占比不超過15%）與國(guó)際承包工程企業(yè)合作，支持參股企業(yè)以直接參與投標(biāo)的方式來(lái)間接參與歐盟項(xiàng)目，為高水平參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造便利化條件。

在分包方面，中國(guó)企業(yè)可以作為專業(yè)分包商參與歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目，但要控制不超過參與項(xiàng)目合同總價(jià)值的50%。例如，在工程項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)咨詢、設(shè)備采購(gòu)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)方面進(jìn)行參與，不斷提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)對(duì)外承包工程發(fā)展向產(chǎn)業(yè)鏈高端延伸。

二是在項(xiàng)目范圍上，合理選擇多種類的招標(biāo)項(xiàng)目。

中國(guó)企業(yè)可以關(guān)注IPI法案管轄之外的當(dāng)?shù)仨?xiàng)目，以及該法案的例外條款中的項(xiàng)目，尋找參與多種類歐盟公共采購(gòu)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。

在非歐盟資金支持的項(xiàng)目方面，中國(guó)企業(yè)可以關(guān)注多邊開發(fā)銀行資助的項(xiàng)目、私人投資的項(xiàng)目，以及惠及民眾的“小而美”民生項(xiàng)目。目前，民生項(xiàng)目相對(duì)規(guī)模小、周期短、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益較好，已成為我國(guó)對(duì)外合作的優(yōu)先事項(xiàng)，特別是聚焦清潔能源、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生健康、文化教育等領(lǐng)域，將得到我國(guó)對(duì)外援助資金的重點(diǎn)政策支持。

在IPI法案的例外條款方面，根據(jù)IPI法案第二章第七條，歐盟將會(huì)發(fā)布免于適用法案的采購(gòu)當(dāng)局清單，中國(guó)企業(yè)可以關(guān)注在例外清單上的招標(biāo)當(dāng)局所發(fā)布的招標(biāo)項(xiàng)目。根據(jù)IPI法案第二章第九條，中國(guó)企業(yè)可以尋找不對(duì)公共采購(gòu)程序適用IPI調(diào)整措施的招標(biāo)項(xiàng)目（滿足投標(biāo)方唯一、公共衛(wèi)生或環(huán)保因素等），但這類項(xiàng)目更有賴于歐盟委員會(huì)和招標(biāo)方，其范圍和程度有賴于該法案落實(shí)的情況。

三是密切關(guān)注IPI法案的實(shí)施進(jìn)展，及時(shí)調(diào)整和制定更有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。

一方面，IPI法案為歐盟實(shí)際執(zhí)行法案預(yù)留了一定的彈性空間。其明確規(guī)定，是否采取IPI調(diào)整措施需要考量與第三國(guó)限制性措施的相稱性、替代供應(yīng)來(lái)源的可用性、符合歐盟利益的整體性等重要因素。

另一方面，現(xiàn)在法案的條款規(guī)定較為原則，法案的實(shí)施情況有待進(jìn)一步考察。例如，評(píng)分調(diào)整措施、豁免IPI措施清單等具體程序標(biāo)準(zhǔn)和要求都有待歐盟委員會(huì)于明年發(fā)布的實(shí)施細(xì)則。

因此，中國(guó)企業(yè)有必要密切關(guān)注IPI法案的實(shí)施進(jìn)展，以及可能影響IPI實(shí)際執(zhí)行的因素（如，中歐政治和貿(mào)易關(guān)系的實(shí)時(shí)變化、IPI實(shí)施細(xì)則等），通過更長(zhǎng)一段時(shí)間的觀察和研究，再及時(shí)調(diào)整和制定更有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施。

（作者系北京德和衡律師事務(wù)所高級(jí)聯(lián)席合伙人）

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