漫談?wù)少?gòu)法治文化嬗變

政采法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化

漫談?wù)少?gòu)法治文化嬗變

■ 張澤明

現(xiàn)行政府采購(gòu)法頒布實(shí)施已走過(guò)二十多個(gè)年頭。在這二十余年中，政府采購(gòu)法治體系日益完善，既傳遞了采購(gòu)的價(jià)值理念，也對(duì)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家等采購(gòu)參與主體在執(zhí)行采購(gòu)活動(dòng)時(shí)的心理產(chǎn)生了積極影響，這些都潛移默化地催生了政府采購(gòu)法治文化。

之所以稱之為政府采購(gòu)法治文化，是因?yàn)檫@些價(jià)值理念或默認(rèn)規(guī)則都對(duì)行業(yè)產(chǎn)生了非完全依靠法律條文才有的影響力，并對(duì)從事政府采購(gòu)事務(wù)的人員具有較強(qiáng)的感染力，而這些都是一種文化才具有的基本特征。這使得政府采購(gòu)這個(gè)行業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)，既遵循著法治體系規(guī)定的成文法律法規(guī)，也深受政府采購(gòu)法治文化帶來(lái)的非成文采購(gòu)理念的影響。

分析政府采購(gòu)法治文化的形成，有助于我們總結(jié)政府采購(gòu)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，也有利于我們共同謀劃政府采購(gòu)未來(lái)的發(fā)展，從而為繼續(xù)更新并形成健康先進(jìn)的政府采購(gòu)法治文化提供參考。本文試圖對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)法治文化形成的不同階段作示意性劃分，并對(duì)不同階段的政府采購(gòu)法治文化要點(diǎn)進(jìn)行概要式的基本分析，以作拋磚引玉之言。

以法促廉是政府采購(gòu)法治文化的鮮明底色

2002年至2010年，這一階段是政府采購(gòu)制度肇始期。2002年6月29日，政府采購(gòu)法由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)，自此開(kāi)始了我國(guó)政府采購(gòu)制度肇始期。政府采購(gòu)法總則第一條便開(kāi)宗明義，明確其立法目的是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。這就包含了政府采購(gòu)法治文化的一個(gè)鮮明特征，即以促進(jìn)廉政建設(shè)為根本目標(biāo)。換而言之，政府采購(gòu)文化從開(kāi)始形成，就以廉為本，約束采購(gòu)人的自主采購(gòu)行為，注重采購(gòu)資金節(jié)支率。

在這一階段，監(jiān)管層面對(duì)采購(gòu)人是以加大集中采購(gòu)力度、嚴(yán)加監(jiān)管為特征。整個(gè)政府采購(gòu)文化要求是以依規(guī)采購(gòu)為要點(diǎn)，著重使采購(gòu)人改變過(guò)去松散、隨意、競(jìng)爭(zhēng)性不足的采購(gòu)慣性，著力使嚴(yán)格依照法定程序采購(gòu)成為采購(gòu)人的采購(gòu)自覺(jué)，使采購(gòu)行為變私相授受為公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，變規(guī)則多樣為公正評(píng)審。在此階段，眾多政府采購(gòu)項(xiàng)目大多以公開(kāi)招標(biāo)為主，這不僅是對(duì)政府采購(gòu)法第二十六條規(guī)定的“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”的切實(shí)遵守，也是這一時(shí)期政府采購(gòu)文化理念引領(lǐng)與環(huán)境熏陶的時(shí)代必然。

歸根結(jié)底，在以政府采購(gòu)法頒布實(shí)施為標(biāo)志的政府采購(gòu)制度肇始期，采購(gòu)法治文化理念集中于約束采購(gòu)人“信馬由韁”的采購(gòu)權(quán)，確保采購(gòu)人心無(wú)旁騖地廉潔采購(gòu)。從歷史進(jìn)程來(lái)看，這一階段政府采購(gòu)法治文化的傳播與浸潤(rùn)，在采購(gòu)人群體中還是非常成功的。

拓展政策功能為政府采購(gòu)法治文化的有機(jī)組成部分

2011年至2017年，這一階段是政府采購(gòu)制度發(fā)展期。如果說(shuō)政府采購(gòu)制度肇始期的法治文化導(dǎo)向在于嚴(yán)格限制采購(gòu)單位必須依法采購(gòu)，使采購(gòu)單位不得化整為零規(guī)避政府采購(gòu)，那么在政府采購(gòu)制度發(fā)展期，法治文化導(dǎo)向已變?yōu)樵趪?yán)格執(zhí)行集中采購(gòu)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將落實(shí)政府采購(gòu)政策功能（包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等）變?yōu)椴少?gòu)自覺(jué)。這一階段法治文化的形成起點(diǎn)，可以大致以財(cái)政部、工信部于2011年聯(lián)合印發(fā)的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)﹝2011﹞181 號(hào)）為基本標(biāo)志。

在前述文件中，財(cái)政部、工信部不但首次對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的中小微企業(yè)作了定義，還從政府采購(gòu)預(yù)算編制預(yù)留、采購(gòu)價(jià)格扣除、采購(gòu)付款支持和引入履約擔(dān)保等方面，全方位地將支持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的措施落細(xì)落實(shí)。各地也在這一上位文件的支持下，對(duì)中小企業(yè)參加本地區(qū)政府采購(gòu)活動(dòng)的具體價(jià)格扣除等作了進(jìn)一步細(xì)化。支持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)逐漸成為采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的行動(dòng)自覺(jué)，這正彰顯了這一時(shí)期政府采購(gòu)法治文化的感染力。

不過(guò)，隨著政府采購(gòu)制度的全面實(shí)施，原有法治文化的一些不足也逐漸凸顯。例如，項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)于追求以公開(kāi)招標(biāo)方式為主，導(dǎo)致采購(gòu)的時(shí)效性不如人意；片面追求節(jié)支率而忽視了政府采購(gòu)預(yù)算不夠精準(zhǔn)的問(wèn)題；對(duì)綜合評(píng)分法的不完整理解導(dǎo)致“天價(jià)采購(gòu)”，引發(fā)社會(huì)輿情；最低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致采購(gòu)標(biāo)的質(zhì)量不高；政府采購(gòu)法治文化影響力局限于政府采購(gòu)行業(yè)內(nèi)部，法治文化普及不足導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)最低價(jià)中標(biāo)有誤解等。

以媒體高度關(guān)注的“天價(jià)采購(gòu)”和“價(jià)低質(zhì)次”為例，不可否認(rèn)，這兩種不正常現(xiàn)象確實(shí)都在政府采購(gòu)領(lǐng)域存在著，且都是需要進(jìn)一步整改的問(wèn)題。但也應(yīng)看到，有些人一邊批評(píng)采購(gòu)價(jià)格高，另一邊又抱怨中標(biāo)價(jià)格低的不是好貨。這種對(duì)價(jià)格的矛盾糾結(jié)，本身就與理性批評(píng)的要求相悖。

政府采購(gòu)綜合評(píng)分法追求的是標(biāo)的滿足需求即可，而不追求過(guò)高價(jià)格帶來(lái)的高品質(zhì)。因此，某些人刻意混淆價(jià)低與質(zhì)次的邏輯關(guān)系，使社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)戴上了“有色眼鏡”，不但誤傷了一些正常項(xiàng)目，而且對(duì)有問(wèn)題的項(xiàng)目也未能點(diǎn)明關(guān)鍵，僅僅停留在調(diào)動(dòng)公眾的情緒層面。

政府采購(gòu)輿情的產(chǎn)生，一方面固然要求政府采購(gòu)程序進(jìn)行革新，解決項(xiàng)目實(shí)施中確實(shí)存在的問(wèn)題；另一方面，也揭示了政府采購(gòu)文化在社會(huì)上的影響力還有很大不足，使得批評(píng)更多產(chǎn)生于情感沖動(dòng)而不是理性判斷。

革新文化要素的引入使政府采購(gòu)法治文化內(nèi)涵更加豐富

2018年至今，是政府采購(gòu)制度變革期。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，標(biāo)志我國(guó)政府采購(gòu)制度從此進(jìn)入變革期，許多新理念被引入其中，充實(shí)著政府采購(gòu)法治文化的內(nèi)涵，并產(chǎn)生了廣泛而積極的影響。

一是政府采購(gòu)信息公開(kāi)提高到廉政建設(shè)的高度。2019年4月23日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上的講話中提到，“針對(duì)社會(huì)上反映比較多的政府采購(gòu)質(zhì)次價(jià)高、效率低下甚至暗收回扣等突出問(wèn)題，要進(jìn)一步改革完善政府采購(gòu)制度，提高采購(gòu)?fù)该鞫?，?yán)懲腐敗行為”?？梢?jiàn)，政府采購(gòu)信息公開(kāi)已不單純是一個(gè)程序問(wèn)題，更是一個(gè)廉政建設(shè)問(wèn)題。依法公開(kāi)政府采購(gòu)信息，就是提高采購(gòu)?fù)该鞫?，也是為了避免腐敗?wèn)題的發(fā)生。正是基于這種文化理念，政府采購(gòu)領(lǐng)域進(jìn)一步加大了信息公開(kāi)力度。2019年11月27日，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》（財(cái)政部令第101號(hào)），取代了之前的《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部令第19號(hào)），進(jìn)一步提高了政府采購(gòu)活動(dòng)透明度。依法公開(kāi)的政府采購(gòu)法治文化理念正逐步在政采人心中扎下根來(lái)。

二是采購(gòu)人主體意識(shí)不斷得到強(qiáng)化。隨著“簡(jiǎn)政放權(quán)”工作的不斷推進(jìn)，法治文化由嚴(yán)管采購(gòu)人向還權(quán)于采購(gòu)人轉(zhuǎn)化。采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)活動(dòng)負(fù)有主體責(zé)任，對(duì)采購(gòu)需求、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃等內(nèi)容的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕76號(hào)），要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人在項(xiàng)目履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)信用情況的監(jiān)督，依法處理采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)失信行為。

三是政府采購(gòu)秉承的行政謙抑屬性正逐漸融入政府采購(gòu)法治文化之中。按照財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）要求，各地區(qū)、各部門(mén)制定涉及市場(chǎng)主體的政府采購(gòu)制度辦法，要嚴(yán)格執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，充分聽(tīng)取市場(chǎng)主體和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)，避免具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策效果。國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于建立健全企業(yè)家參與涉企政策制定機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改體改〔2019〕1494號(hào)）中，也要求編制和制定招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等對(duì)企業(yè)切身利益或者權(quán)利義務(wù)有重大影響、影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專項(xiàng)政策，起草部門(mén)應(yīng)充分聽(tīng)取企業(yè)家的意見(jiàn)建議。這些規(guī)范性文件的實(shí)施，都要求相關(guān)部門(mén)，多傾聽(tīng)市場(chǎng)主體的聲音，更好地保護(hù)市場(chǎng)各類主體的權(quán)益。

政府采購(gòu)法治文化建設(shè)的未來(lái)發(fā)展依然可期

有人以為，只要政府采購(gòu)法律制度建設(shè)到位，法治文化建設(shè)則無(wú)足輕重。筆者認(rèn)為，這種態(tài)度是要不得的，應(yīng)高度重視政府采購(gòu)文化建設(shè)的作用。例如，2022年6月，法國(guó)航空兩名飛行員竟然嚴(yán)重違反安全規(guī)程，在客機(jī)爬升過(guò)程中打架。事后，法國(guó)航空事故調(diào)查處（BEA）在發(fā)布的調(diào)查報(bào)告中，明確批評(píng)了法國(guó)航空公司的飛行員已然形成了一種不遵守安全規(guī)程的文化，并列舉了其他三起飛行員不遵守安全程序的事故。由此可見(jiàn)，法律制度的完善，并不能直接作用于相關(guān)人員的內(nèi)心，只有政府采購(gòu)文化建設(shè)到位了，才能讓健康的政府采購(gòu)理念真正深入人心。

那么，具體該怎么做？一是適應(yīng)廉政文化向廉潔文化發(fā)展的趨勢(shì)，進(jìn)一步筑牢政府采購(gòu)領(lǐng)域“不想腐”的思想防線。2009年12月，中央紀(jì)委、中央宣傳部、文化部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的意見(jiàn)》。2022年2月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代廉潔文化建設(shè)的意見(jiàn)》。不難看出，提法由廉政文化變?yōu)榱疂嵨幕?，?nèi)涵更加豐富。廉政主要指廉潔從政，關(guān)注點(diǎn)還停留在行使公權(quán)力的人員身上。而廉潔則是清廉潔白的意思，不僅關(guān)注公職人員，還聚焦包括企業(yè)員工的廉潔守職、社會(huì)公眾的家風(fēng)家教等整個(gè)社會(huì)的廉潔環(huán)境的養(yǎng)成。從政府采購(gòu)法治文化建設(shè)的角度來(lái)看，進(jìn)一步體現(xiàn)廉潔的文化屬性，不僅要求采購(gòu)人要清廉從政，也要抓好包括政府采購(gòu)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專家等不同群體的廉潔參與政府采購(gòu)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從“不敢腐”“不能腐”到思想上的堅(jiān)決“不想腐”，形成“吏潔于上，俗移于下”的局面。

二是加大對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目本質(zhì)的理念教育。當(dāng)下采購(gòu)人中普遍存在一種慣性思維，就是認(rèn)為只要按法定程序完成了政府采購(gòu)，就是一次成功的采購(gòu)。這導(dǎo)致部分采購(gòu)人在選用采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)時(shí)只關(guān)注其市場(chǎng)份額，但代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額并不完全同其專業(yè)度相匹配。操作一次較為成功的政府采購(gòu)活動(dòng)，不僅要在時(shí)效、競(jìng)爭(zhēng)充分性等方面進(jìn)行充分考量，還要從需求管理、績(jī)效考核等多個(gè)維度進(jìn)行審視。類似這樣的政府采購(gòu)理念性問(wèn)題還有很多，需要在政府采購(gòu)法治文化建設(shè)中得到進(jìn)一步明確與宣貫。

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