盤一盤采購“源頭”中的風(fēng)險(xiǎn)管理

【政策效果梳理與展望】

編者按：近年來，財(cái)政部相繼出臺了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》《政府采購需求管理辦法》《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》《政府購買服務(wù)管理辦法》等文件，為發(fā)揮政府采購政策功能，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)等發(fā)揮了指導(dǎo)性作用。那么這些辦法是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)？哪些方面還需要進(jìn)一步完善？為此，本報(bào)理論版特開設(shè)“政策效果梳理與展望”欄目，誠邀業(yè)界人士特別是廣大讀者不吝賜稿，對此進(jìn)行探討，暢談對這一話題的所思所想。

盤一盤采購“源頭”中的風(fēng)險(xiǎn)管理

■ 羅亞鵬

2021年4月，《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式頒布，并自2021年7月1日起正式施行?！掇k法》完善了政府采購需求管理的程序，提出了非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風(fēng)險(xiǎn)審查等，使政府采購需求管理更加規(guī)范。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，《辦法》在風(fēng)險(xiǎn)管理方面還有待進(jìn)一步完善。為此，筆者建議，降低必須開展政府采購需求調(diào)查的項(xiàng)目門檻要求，完善政府采購需求調(diào)查和審查工作機(jī)制，增強(qiáng)采購人在采購需求風(fēng)險(xiǎn)管理中的專業(yè)能力和法律責(zé)任。

《辦法》出臺的必要性

一方面，政府采購需求是開展政府采購活動的重要基礎(chǔ)。在政府采購規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，政府采購需求的管理也必須更加精細(xì)化、規(guī)范化，因此，有必要出臺專門針對政府采購需求管理的規(guī)范性文件，對采購需求予以專門規(guī)定。另一方面，之前各地采購需求制作標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，也促使業(yè)內(nèi)對采購需求管理辦法出臺的呼聲不斷。此外，風(fēng)險(xiǎn)管理是政府采購法治化建設(shè)的重要內(nèi)容，若采購人不重視在政府采購需求中的風(fēng)險(xiǎn)管理，可能會導(dǎo)致政府采購活動出現(xiàn)較大風(fēng)險(xiǎn)，不僅會引來投標(biāo)人的質(zhì)疑和投訴，而且也會給自己帶來行政處罰、內(nèi)部處分、刑事責(zé)任等。因此，《辦法》一經(jīng)出臺，便受到業(yè)內(nèi)的極大肯定。

《辦法》出臺的積極意義

《辦法》的出臺進(jìn)一步提高了政府采購需求管理在政府采購活動中的重要性，對于增強(qiáng)政府采購活動的風(fēng)險(xiǎn)管理具有重要意義。

一方面，《辦法》明確規(guī)定了政府采購需求調(diào)查、制作政府采購實(shí)施計(jì)劃、政府采購內(nèi)控管理、一般性審查與重點(diǎn)審查、監(jiān)督檢查等流程，基本涵蓋了政府采購需求管理應(yīng)當(dāng)注意的內(nèi)容，具有一定的可操作性。

另一方面，《辦法》將采購程序常態(tài)化和特殊性相結(jié)合。例如，《辦法》規(guī)定，因采購人不可預(yù)見的緊急情況實(shí)施采購的，可以適當(dāng)簡化相關(guān)管理要求?！掇k法》還規(guī)定，兩類項(xiàng)目可以不再重復(fù)開展政府采購需求調(diào)查：一是在編制采購需求前一年內(nèi)，采購人已就相關(guān)采購標(biāo)的開展過需求調(diào)查的可以不再重復(fù)開展。二是按照法律法規(guī)的規(guī)定，對采購項(xiàng)目開展可行性研究等前期工作，已包含本辦法規(guī)定的需求調(diào)查內(nèi)容的，可以不再重復(fù)調(diào)查。這些規(guī)定都使政府采購需求管理制度更加靈活，更具有可操作性。

此外，《辦法》通過強(qiáng)調(diào)政府采購需求的規(guī)范管理，加強(qiáng)了政府采購活動的風(fēng)險(xiǎn)管理。例如，《辦法》明確規(guī)定了政府采購需求審查工作機(jī)制和政府采購內(nèi)控管理機(jī)制，明確了非歧視性審查、競爭性審查、采購政策審查、履約風(fēng)險(xiǎn)等必經(jīng)審查程序，要求政府采購需求的制定必須符合政府采購政策，避免歧視性。

采購需求中的風(fēng)險(xiǎn)管理問題

一是部分項(xiàng)目可能無法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別。

在風(fēng)險(xiǎn)識別方面，《辦法》規(guī)定，采購人在確定采購需求之前，要通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項(xiàng)目的歷史成交信息，以及可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級更新、備品備件、耗材等相關(guān)情況。對于必須開展政府采購需求調(diào)查的項(xiàng)目，主要包括1000萬元以上的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，3000萬元以上的工程采購項(xiàng)目，以及由采購人或主管預(yù)算單位認(rèn)定的涉及公共利益、社會關(guān)注度較高的采購項(xiàng)目和技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目等。

一般而言，對于政府采購貨物、服務(wù)或工程項(xiàng)目，均需開展政府采購需求調(diào)查，但對于專業(yè)性或技術(shù)性要求不同、標(biāo)的額不同的項(xiàng)目，可以靈活采取復(fù)雜或簡潔的政府采購需求調(diào)查程序。由于1000萬元以上的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，以及3000萬元以上的工程采購項(xiàng)目，其標(biāo)準(zhǔn)相對較高，這可能會導(dǎo)致很大一部分政府采購需求項(xiàng)目無需開展政府采購需求調(diào)查，自然也就無法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)測。

二是部分項(xiàng)目的需求審查流于形式。

在風(fēng)險(xiǎn)評估方面，《辦法》規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)建立審查工作機(jī)制，在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查，審查分為一般性審查和重點(diǎn)審查。對于在政府采購需求審查過程中未通過的，應(yīng)當(dāng)修改采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的內(nèi)容重新進(jìn)行審查。但在實(shí)踐中，很多采購人并沒有實(shí)施政府采購需求審查機(jī)制的先例，《辦法》也沒有規(guī)定政府采購需求調(diào)查和審查的具體流程和要求，這樣易導(dǎo)致政府采購需求審查流于形式，不能達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評估以及有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制管理的目的。

三是涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)定有待完善。

在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，《辦法》規(guī)定，采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃的調(diào)查、確定、編制、審查等工作應(yīng)當(dāng)形成書面記錄并存檔。但《辦法》并未規(guī)定在政府采購合同履約過程中的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理。筆者認(rèn)為，政府采購需求的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)當(dāng)貫穿于政府采購活動的全過程。在政府采購合同履約過程中，如果忽視了政府采購預(yù)算與決算的關(guān)系，或是對政府采購履約驗(yàn)收不嚴(yán)格，都容易導(dǎo)致政府采購爭議與糾紛。

完善風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)建議

一是降低必須開展政府采購需求調(diào)查的門檻要求。

通過降低必須開展政府采購需求調(diào)查的門檻要求，擴(kuò)大開展政府采購需求調(diào)查的政府采購項(xiàng)目范圍，有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，避免部分采購人投機(jī)取巧避開采購需求調(diào)查。

二是完善政府采購需求調(diào)查和審查工作機(jī)制。

在目前的《辦法》中，政府采購需求調(diào)查和審查工作機(jī)制的流程還不夠明確和具體，容易導(dǎo)致政府采購需求管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響政府采購工作的績效目標(biāo)。因此，有必要將政府采購需求調(diào)查和審查工作機(jī)制納入政府采購一般工作流程中，進(jìn)一步明確采購人的主體責(zé)任。

三是增強(qiáng)采購人在采購需求風(fēng)險(xiǎn)管理中的專業(yè)能力和法律責(zé)任。

采購人包括政府機(jī)關(guān)、高校、事業(yè)單位等，不同采購人所面臨的法律責(zé)任不同，所面臨的項(xiàng)目類別、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。因此，有必要重視采購人的專業(yè)能力與法律責(zé)任之間的平衡，不能過分注重其專業(yè)能力的提升而忽視其法律責(zé)任的承擔(dān)，也不能過度強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任的承擔(dān)而忽視其專業(yè)能力的提升。總之，可以明確不同類型的采購人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主體責(zé)任，確保政府采購需求管理機(jī)制能夠達(dá)到促進(jìn)政府采購質(zhì)量和效益的目的。

（作者單位：湖南省長沙市天心區(qū)財(cái)政局）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。