找準(zhǔn)評(píng)審專家的“坐標(biāo)”

找準(zhǔn)評(píng)審專家的“坐標(biāo)”

■ 歐雨祥

評(píng)審是政府采購(gòu)過程中較為重要的一環(huán)，評(píng)審結(jié)果是參與政府采購(gòu)具體項(xiàng)目評(píng)審的專家在嚴(yán)格按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審后，為采購(gòu)人選取提供工程、貨物和服務(wù)供應(yīng)商的法定依據(jù)。雖然政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)開展多年了，但目前較少有人提出這些方面的問題：評(píng)審專家在政府采購(gòu)中到底處于什么樣的法律地位？與采購(gòu)人是什么樣的法律關(guān)系？在評(píng)審中應(yīng)履行什么樣的職責(zé)義務(wù)？應(yīng)為采購(gòu)人完成哪些工作任務(wù)？

筆者之所以提出上述問題來探討，是因?yàn)榇_立了政府采購(gòu)評(píng)審專家的法律地位和職責(zé)義務(wù)范圍，更有利于評(píng)審專家正確地行使自己的職權(quán)，認(rèn)真地履行自己的職責(zé)義務(wù)，自覺地承擔(dān)起自己的法律責(zé)任，更好地服務(wù)于政采人，貫徹落實(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)。

評(píng)審專家的法律地位

現(xiàn)有政府采購(gòu)法律法規(guī)涉及政府采購(gòu)評(píng)審專家法律地位的有關(guān)規(guī)定如下。

政府采購(gòu)法第十二條規(guī)定：在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避。前款所稱相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購(gòu)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組的組成人員，詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員等。這里將評(píng)審專家的法律地位確定為“相關(guān)人員”的范疇。

《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第二條第一款規(guī)定，本辦法所稱評(píng)審專家，是指經(jīng)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門選聘，以獨(dú)立身份參加政府采購(gòu)評(píng)審，納入評(píng)審專家?guī)旃芾淼娜藛T?！掇k法》第三條規(guī)定，評(píng)審專家實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、管用分離、隨機(jī)抽取的管理原則?！掇k法》第四條規(guī)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定全國(guó)統(tǒng)一的評(píng)審專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)審專家?guī)旖ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)管理國(guó)家評(píng)審專家?guī)?。省?jí)人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)建設(shè)本地區(qū)評(píng)審專家?guī)觳?shí)行動(dòng)態(tài)管理，與國(guó)家評(píng)審專家?guī)旎ヂ?lián)互通、資源共享。各級(jí)人民政府財(cái)政部門依法履行對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)督管理職責(zé)。這里講到評(píng)審專家?guī)烊藛T的選聘、管理，認(rèn)定評(píng)審專家的法律地位是“納入評(píng)審專家?guī)旃芾淼娜藛T”。

上述政府采購(gòu)法律法規(guī)提到了政府采購(gòu)評(píng)審專家是參與政府采購(gòu)活動(dòng)的“相關(guān)人員”或者“人員”，并沒有明確政府采購(gòu)評(píng)審專家在政府采購(gòu)活動(dòng)中的法律地位，更沒有明確評(píng)審專家在政府采購(gòu)活動(dòng)中的職責(zé)和義務(wù)，使得評(píng)審專家在政府采購(gòu)活動(dòng)中的地位不十分精準(zhǔn)。既然政府采購(gòu)評(píng)審環(huán)節(jié)如此重要，要建立專門的評(píng)審專家?guī)?，采?gòu)人必須要從專家?guī)熘谐槿＜医M成評(píng)審委員會(huì)評(píng)標(biāo)，卻沒有給予評(píng)審專家一個(gè)恰當(dāng)?shù)姆傻匚弧?/p>

評(píng)審專家在政府采購(gòu)活動(dòng)中到底是什么身份？筆者認(rèn)為，評(píng)審專家應(yīng)屬于第三方中介機(jī)構(gòu)的“公證人員”，是接受采購(gòu)人的委托參與政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)的專業(yè)鑒證人員。這個(gè)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)審專家身份有著雙重性。一是由財(cái)政部門通過公開選聘方式組建的（財(cái)政部門負(fù)責(zé)組建和管理，采購(gòu)人擁有使用權(quán)，實(shí)行管用分離），納入專家?guī)旃芾淼膶I(yè)人員，協(xié)助財(cái)政部門起監(jiān)督作用（代行財(cái)政部門行使對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的部分監(jiān)督職責(zé)）；采購(gòu)評(píng)審專家獨(dú)立地行使職權(quán)，并對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，同時(shí)還要接受行政機(jī)關(guān)——財(cái)政部門的監(jiān)督和管理。二是通過隨機(jī)抽取方式，接受采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的委托，為采購(gòu)人辦理政府采購(gòu)評(píng)審事項(xiàng)，采購(gòu)人為其勞務(wù)支付評(píng)審報(bào)酬和必要的差旅費(fèi)；評(píng)審專家在被抽取辦理每項(xiàng)采購(gòu)事項(xiàng)的評(píng)審中獨(dú)立行使評(píng)審權(quán)，并監(jiān)督采購(gòu)人對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)的落實(shí)情況，不被采購(gòu)人左右，處于獨(dú)立地位。

由此，筆者建議，在今后的政府采購(gòu)法律法規(guī)修訂過程中，應(yīng)明確政府采購(gòu)評(píng)審專家的法律地位。建議表述為：政府采購(gòu)評(píng)審專家，是指經(jīng)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門選聘、納入評(píng)審專家?guī)旃芾淼模扇‰S機(jī)抽取方式接受采購(gòu)人委托，以獨(dú)立身份參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)的中介機(jī)構(gòu)鑒證人員。

采購(gòu)人與評(píng)審專家的關(guān)系

筆者認(rèn)為，采購(gòu)人與評(píng)審專家的關(guān)系，應(yīng)是委托與被委托的關(guān)系。評(píng)審專家接受采購(gòu)人的委托參與每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審活動(dòng)，對(duì)參與評(píng)審的項(xiàng)目承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但這種委托關(guān)系的建立又有其特殊性，雙方并沒有簽定委托協(xié)議，而是事實(shí)形成的委托，即一經(jīng)采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)從采購(gòu)專家?guī)斐槿?，評(píng)審專家回應(yīng)參與采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審，這種委托關(guān)系就立即形成（抽取短信通知、評(píng)審簽到表、承諾書即為憑證），直到該項(xiàng)目評(píng)審活動(dòng)結(jié)束。同時(shí)，這種委托還是雙重委托，既接受采購(gòu)人的委托，為其辦理采購(gòu)評(píng)審事務(wù)，又同時(shí)協(xié)助財(cái)政部門發(fā)揮監(jiān)督作用。

有關(guān)政府采購(gòu)法律法規(guī)已經(jīng)將政府采購(gòu)評(píng)審專家的雙重委托關(guān)系表述得十分清楚，且至少說明了五點(diǎn)內(nèi)容：

一是采購(gòu)評(píng)審由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是組織評(píng)審活動(dòng)的責(zé)任主體。

二是評(píng)審委員會(huì)的組成人員由采購(gòu)人代表和抽取的評(píng)審專家構(gòu)成。

三是評(píng)審專家必須按照采購(gòu)人的委托依照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，獨(dú)立地完成評(píng)審工作任務(wù)。

四是在評(píng)審專家發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件內(nèi)容違反國(guó)家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定或者采購(gòu)文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評(píng)審工作無法進(jìn)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)停止評(píng)審并向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書面說明情況。

五是切實(shí)貫徹落實(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。如，有關(guān)部門曝光多起案例，涉及在采購(gòu)項(xiàng)目中將資格審查交由評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品數(shù)據(jù)核對(duì)不細(xì)、面向中小企業(yè)政策不落實(shí)、代理機(jī)構(gòu)未能依法按程序組織評(píng)審等問題，都與評(píng)審專家有關(guān)，同時(shí)，與采購(gòu)人存在主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位、對(duì)法律法規(guī)掌握不全面、過度依賴評(píng)審專家有關(guān)。

評(píng)審專家應(yīng)履行的職責(zé)義務(wù)

政府采購(gòu)評(píng)審專家履行的職責(zé)義務(wù)應(yīng)包括采購(gòu)項(xiàng)目的前期專家論證（咨詢）和參與每個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)兩個(gè)方面?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)文件數(shù)量較多、體系龐大，依據(jù)政策一一對(duì)照，評(píng)審難度不小。若對(duì)應(yīng)職責(zé)義務(wù)不清，不僅不利于采購(gòu)評(píng)審專家依法依規(guī)評(píng)審，而且也不便于對(duì)采購(gòu)評(píng)審專家進(jìn)行履職評(píng)價(jià)。因此，要聚焦評(píng)審專家管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)不斷完善專家評(píng)審制度，明確評(píng)審專家權(quán)責(zé)，規(guī)范評(píng)審專家行為，加強(qiáng)評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)規(guī)范與監(jiān)督，從而保證政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)的合規(guī)、公平、公正。

專家咨詢和論證。在目前的政府采購(gòu)法律體系中，很多采購(gòu)環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行專家論證，例如單一來源采購(gòu)方式論證、進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)論證、公開招標(biāo)轉(zhuǎn)其他非招標(biāo)采購(gòu)方式論證、采購(gòu)需求論證、采購(gòu)文件論證等。各類論證的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)有所不同。比如：?jiǎn)我粊碓床少?gòu)方式的論證主要圍繞采購(gòu)的唯一性出具論證意見，從而論證項(xiàng)目是否適用單一來源采購(gòu)方式；進(jìn)口產(chǎn)品論證則是圍繞采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的必要性進(jìn)行論證；公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判論證，則需要對(duì)采購(gòu)文件是否存在不合理?xiàng)l款進(jìn)行論證；采購(gòu)文件論證則需要論證是否存在以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或者岐視待遇、是否落實(shí)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，幫助采購(gòu)人熟悉和掌握相關(guān)政策法規(guī)。

關(guān)于這些方面對(duì)采購(gòu)評(píng)審專家的規(guī)定，相關(guān)專業(yè)知識(shí)和要求都是采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)不十分清楚的，需要借助評(píng)審專家的力量來解決，但評(píng)審專家也只能憑著自己平時(shí)所積累的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來判斷。

參與采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)價(jià)。這是評(píng)審專家最主要的工作任務(wù)，即：采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)從省級(jí)以上財(cái)政部門設(shè)立的政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)熘校ㄟ^隨機(jī)方式抽取評(píng)審專家組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資格性審查和符合性審查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評(píng)估，綜合比較與評(píng)價(jià)，編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告，向采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)推薦中標(biāo)候選人。

由于法定職責(zé)義務(wù)不明，在評(píng)審活動(dòng)中，專家僅靠品德標(biāo)準(zhǔn)來約束、引導(dǎo)自己，要達(dá)到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)審行為準(zhǔn)則缺乏內(nèi)生動(dòng)力，存在以獲取勞務(wù)報(bào)酬為目的，對(duì)評(píng)審工作的責(zé)任心不夠，沒有履職盡責(zé)的現(xiàn)象。比如，有的專家對(duì)招標(biāo)文件不仔細(xì)研讀，根據(jù)投標(biāo)文件的精細(xì)程度、標(biāo)書厚薄、獲獎(jiǎng)證明等主觀打分；有的評(píng)審專家為早點(diǎn)完成評(píng)審任務(wù)，不仔細(xì)審查投標(biāo)文件，不仔細(xì)辨別投標(biāo)文件中的證明材料、證書真?zhèn)巍㈩C發(fā)時(shí)限等，導(dǎo)致評(píng)審過程出錯(cuò)而被投訴，影響采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)程甚至中標(biāo)結(jié)果；還有的評(píng)審專家為了多收專家評(píng)審費(fèi)，在評(píng)標(biāo)中故意拖延時(shí)間，導(dǎo)致評(píng)審超時(shí)，信息泄密，給采購(gòu)項(xiàng)目帶來了不確定因素和風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于評(píng)審專家應(yīng)履行的權(quán)責(zé)義務(wù)內(nèi)容，目前沒有集中在一個(gè)法律法規(guī)中作出十分明確的規(guī)定，而是分散在幾個(gè)不同的法律法規(guī)中，并且不同的采購(gòu)方式要求也不一致，需要評(píng)審專家去認(rèn)真學(xué)習(xí)和把握，綜合歸納出來。建議在有關(guān)制度中增設(shè)專章，將政府采購(gòu)評(píng)審專家一般應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)，以及禁止行為進(jìn)行集中、明確、系統(tǒng)的規(guī)定，并讓專家熟練掌握。

如何用好管好評(píng)審專家，以及規(guī)范評(píng)審專家的評(píng)審行為，已經(jīng)成為政府采購(gòu)改革的重要課題。評(píng)審專家參與到政府采購(gòu)評(píng)審環(huán)節(jié)中，既是制度安排，更是當(dāng)前深化政府采購(gòu)制度改革的重要著力點(diǎn)。

政府采購(gòu)評(píng)審專家體系龐雜，涉及行業(yè)多，來源眾多分類細(xì)，是不可控也不允許控制的人為因素，是政府采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)鍵一環(huán)。健全政府采購(gòu)行業(yè)自律機(jī)制，制定行業(yè)公約、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德準(zhǔn)則，加強(qiáng)行業(yè)自律管理，提高評(píng)審專家的職業(yè)操守和職業(yè)道德，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，勢(shì)在必行。

（作者系湖南省政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)斐蓡T）

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