“瓶子”變了 “酒”也變了

【聚焦營商環(huán)境新指標】

“瓶子”變了 “酒”也變了

——世界銀行新舊營商環(huán)境評估體系規(guī)則及方法的比較與啟示

■ 本報記者 張舒慧

經(jīng)過近兩年的停擺，世界銀行新的營商環(huán)境評估體系終于塵埃落定。隨著營商就緒（Business Ready）概念書及其指導手冊、方法手冊的相繼公開，可能有人會有疑問：從營商環(huán)境（Doing Business）到宜商環(huán)境（Business Enabling Environment）再到營商就緒，世界銀行評估體系有何變化？對我國進一步優(yōu)化營商環(huán)境有何啟示？

“瓶子”和“酒”變在哪兒

據(jù)世界銀行官網(wǎng)信息顯示，新的營商環(huán)境評估體系相較于原來的體系，既不是“新瓶裝舊酒”，也不是“舊瓶裝新酒”，而是“新瓶”“新酒”。這些變化主要體現(xiàn)在以下六個方面。

一是項目名稱不同。世界銀行營商環(huán)境評估體系原來的項目名稱為Doing Business，通常譯為營商環(huán)境，這一名稱從2003年發(fā)布的第一份營商環(huán)境報告開始，一直沿用到2021年。在宣布停止發(fā)布營商環(huán)境報告的半年后，世界銀行公開了新的營商環(huán)境評估體系的前期概念書，并將這一項目暫時命名為Business Enabling Environment，通常譯為宜商環(huán)境。直到今年5月，世界銀行才正式確定新項目名稱為Business Ready，通常譯為營商就緒，標志著其對全球營商環(huán)境評估邁入新階段。

二是評估范圍不同。相較于原先的營商環(huán)境評估體系（以下簡稱DB），新的營商環(huán)境評估體系（以下簡稱B-Ready）從中小企業(yè)開展業(yè)務(wù)便利性的角度轉(zhuǎn)變?yōu)閺恼麄€私營企業(yè)行業(yè)發(fā)展的角度進行評估。DB重點關(guān)注商業(yè)法規(guī)，對公共服務(wù)有一些考量，而B-Ready則是均衡關(guān)注企業(yè)的監(jiān)管框架、法規(guī)質(zhì)量及其獲得的公共服務(wù)。此外，B-Ready還新增了電子采購（Electrical Procurement）、跨境碳定價工具（Cross-border Carbon Pricing Instruments）等評估內(nèi)容?？梢哉f，評估范圍變得更加廣泛、全面。

三是指標內(nèi)容不同。DB和B-Ready雖然在指標數(shù)量上沒有變化，但在具體內(nèi)容上略有不同。B-Ready包括10項一級指標，分別為企業(yè)準入（Business Entry）、經(jīng)營場所（Business Location）、公用服務(wù)連接（Utility Connections）、勞動力（Labor）、金融服務(wù)（Financial Services）、國際貿(mào)易（International Trade）、稅收（Taxation）、爭端解決（Dispute Resolution）、市場競爭（Market Competition）和企業(yè)破產(chǎn)（Business Insolvency）。相較于DB，B-Ready將辦理建筑許可和登記財產(chǎn)兩項指標合并為經(jīng)營場所指標；將獲得電力指標拓展為公用服務(wù)連接指標；刪除了保護中小投資者這一指標，增加了勞動力和市場競爭兩項指標。此外，DB通常從監(jiān)管框架和辦事便利度兩項二級指標來評估一級指標，而B-Ready每項一級指標都包括3項二級指標，分別從監(jiān)管框架、公共服務(wù)、整體效率3個方面來衡量一級指標。其中，市場競爭這一指標內(nèi)容與在我國營商環(huán)境評價中的政府采購指標內(nèi)涵接近。值得注意的是，B-Ready還新增了商業(yè)環(huán)境在性別層面的跨專題評估要求，探討在每項一級指標下是否存在性別問題的覆蓋空白以及如何解決這些空白。

四是數(shù)據(jù)收集方式不同。DB主要通過專家咨詢的方式來收集數(shù)據(jù)，同時大量使用有嚴格假設(shè)的案例研究來提高數(shù)據(jù)的可比性。B-Ready則是通過專家咨詢和企業(yè)調(diào)查相結(jié)合的方式來收集執(zhí)行層面的數(shù)據(jù)，同時較少使用嚴格假設(shè)的案例場景來加強相關(guān)性。具體來看，專家咨詢是指從提供相關(guān)法律服務(wù)、公共服務(wù)的機構(gòu)和這些機構(gòu)的專家那里收集數(shù)據(jù)。企業(yè)調(diào)查是指從實際辦理業(yè)務(wù)且具有代表性的企業(yè)中收集數(shù)據(jù)。此外，B-Ready還使用兩種佐證機制來驗證通過專家咨詢收集的數(shù)據(jù)，包括案頭研究（即閱讀法律法規(guī)、查閱公共網(wǎng)站）和官方數(shù)據(jù)（即來自登記處、法院和其他機構(gòu)的行政統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。

五是覆蓋范圍不同。DB主要評估了在191個經(jīng)濟體中的主要商業(yè)城市，也衡量了在11個經(jīng)濟體中的第二大商業(yè)城市。B-Ready則明確評估覆蓋面要盡可能廣泛，同時表示國家或地區(qū)的覆蓋范圍可能因指標而異，具體取決于其所適用的法規(guī)是國家層面還是地方層面。

六是更新時間不同。DB每年發(fā)布報告，而B-Ready每年更新涉及專家咨詢的指標，每3年更新涉及企業(yè)調(diào)查的指標。此外，根據(jù)公開的時間表，世界銀行將在2024年、2025年、2026年分三輪開展B-Ready評估，每年將新增約60個經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)。具體來看，第一輪評估將覆蓋包括我國香港地區(qū)、菲律賓、希臘、新西蘭在內(nèi)的55個經(jīng)濟體，并將于2023年4月至2023年10月開展專家咨詢，于2023年2月至2023年10月開展企業(yè)調(diào)查，于2024年4月發(fā)布第一份評估報告。第二輪評估將新增包括中國、美國、英國、韓國在內(nèi)的62個經(jīng)濟體，并將于2024年4月至2024年10月開展專家咨詢，于2023年10月至2024年10月開展企業(yè)調(diào)查，于2025年4月發(fā)布第二份評估報告。第三輪評估將新增包括法國、德國、日本、芬蘭在內(nèi)的63個經(jīng)濟體，并將于2025年4月至2025年10月開展專家咨詢，于2024年10月至2025年10月開展企業(yè)調(diào)查，于2026年4月發(fā)布第三份評估報告。

“酒”里涉及采購的內(nèi)容

世界銀行B-Ready中的市場競爭指標涉及采購內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第9.1.3項公共合同投標法規(guī)的質(zhì)量、第9.2.3項電子采購平臺的透明度和交易特征、第9.3.3項公共采購條例的效率。

關(guān)于第9.1.3項公共合同投標法規(guī)的質(zhì)量，世界銀行認為，健全的監(jiān)管框架對于企業(yè)參與政府作為購買者的市場至關(guān)重要。公共合同投標法規(guī)的質(zhì)量指標將評估公共采購監(jiān)管框架是否為企業(yè)提供了公平的評估程序和法律確定性。例如，是否有國際公認的良好做法，是否有對外國企業(yè)施加的額外限制等。該指標將衡量在公共采購中納入環(huán)境、可持續(xù)性和性別考慮的良好監(jiān)管做法，重點關(guān)注有利于進入市場和競爭的領(lǐng)域。而良好做法主要對照的是《采購系統(tǒng)評估方法》（the Methodology for Assessing Procurement Systems，即MAPS）和《公共采購示范法》（UNCITRAL Model Law on Public Procurement）。此外，考慮到采購規(guī)則和做法可能因部門而異，該指標將通過專家咨詢的方式收集各經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)（即是否采用良好監(jiān)管的做法開展貨物、服務(wù)和工程招標，而受特定安全或國家安全法規(guī)約束的商品和服務(wù)將被排除在外）。

關(guān)于第9.2.3項電子采購平臺的透明度和交易特征，世界銀行認為，電子采購之所以重要，是因為它有可能節(jié)省時間、提高效率、幫助新公司進入市場，還能通過環(huán)境標簽等功能支持公共采購的可持續(xù)性做法。研究表明，電子化采購促進了高質(zhì)量承包商進入公共采購市場。該指標細分為3個子類，分別是電子采購門戶網(wǎng)站的開放訪問和互動、透明度、采購程序的數(shù)據(jù)化。具體來看，電子采購門戶網(wǎng)站的開放訪問和互動主要考慮中央電子采購門戶網(wǎng)站的可用性、以機器可讀格式公布有關(guān)合同的公開數(shù)據(jù)、以機器可讀格式公布標書的公開數(shù)據(jù)、按性別分類的投標和合同數(shù)據(jù)。在透明度方面，將衡量電子采購門戶網(wǎng)站是否包括招標內(nèi)容、招標文件、獎勵及其理由、合同及其修訂內(nèi)容、可持續(xù)發(fā)展標準、生態(tài)標簽等。采購程序的數(shù)字化則評估電子采購門戶網(wǎng)站是否允許注冊供應(yīng)商申請生態(tài)標簽、以數(shù)字格式在線提交投標保證金和履約擔保、以電子方式簽署合同、設(shè)立合同管理與實施模塊等。此外，該項指標的數(shù)據(jù)將通過專家咨詢的方式收集，包括公共采購領(lǐng)域的私營部門專家、相關(guān)公共部門的專家、世界銀行采購經(jīng)濟專家。

關(guān)于第9.3.3項公共采購條例的效率，世界銀行認為，授予合同的漫長過程可能會阻礙市場主體進入公共采購市場，并助長其串通行為。同時，市場主體在決定是否參與公共采購市場時，可能會考慮準備投標的成本以及投標程序的時間成本。此外，延遲付款可能會耗盡市場主體的資產(chǎn)流動性。尤其在有信貸的情況下，延遲付款最終會迫使市場主體退出公共采購市場，并對其產(chǎn)生額外的負面影響?；诖耍澜玢y行將該項指標又細分了5項子指標，即授予公共合同的時間、收到付款和滯納金的時間、政府市場的進入、供應(yīng)商的性別差距、在參與投標時的行政要求中的性別差距。

“新酒”“新瓶”對我國優(yōu)化營商環(huán)境的啟示

一是重視性別問題。世界銀行提出，B-Ready將以補充項目的形式衡量女性作為潛在供應(yīng)商所涉及的法律法規(guī)，探討在每項一級指標下是否存在性別問題的覆蓋空白，以及如何解決這些空白。例如，B-Ready要求考察女性所有公司在進入公共采購市場時的平等性，還要求衡量女性所有公司獲得公共采購合同的平等性。

二是重視公共采購合同的各項時間節(jié)點。世界銀行對于公共采購合同的時間問題用了不少筆墨。例如，在第9.3.3項公共采購條例的效率中，世界銀行提出，對于下列情況要衡量從開標到簽訂合同通常需要的時間，即使用開放程度的工程合同、使用受限程序的服務(wù)合同、資格預審程序、電子拍賣程序、框架協(xié)議與兩個競爭階段的程序。

三是重視“四項平衡”。世界銀行強調(diào)，要平衡好單個企業(yè)開展業(yè)務(wù)便利度與為私營部門帶來更廣泛利益之間、數(shù)據(jù)可比性與數(shù)據(jù)代表性之間、法律法規(guī)與法律法規(guī)實際執(zhí)行之間、監(jiān)管負擔與監(jiān)管質(zhì)量和公共服務(wù)之間的“天平”。

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