厘清“兩法”在政府采購工程管理方面的邏輯關(guān)系

【探討與爭鳴】

厘清“兩法”在政府采購工程管理方面的邏輯關(guān)系

■ 宋陽 雨路

由于特殊的時(shí)代背景，我國的政府采購工程管理問題一直困擾著人們，各級政府采購監(jiān)管部門和相關(guān)管理部門以及采購人都是按照自己對法規(guī)的理解來履行職責(zé)或進(jìn)行工程采購的操作。筆者認(rèn)為，之所以造成這種局面，是因?yàn)椤吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）在政府采購工程管理中的邏輯關(guān)系辨析不清。而厘清“兩法”的關(guān)系，可以更好地促使政府采購工程落實(shí)政策功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

法律對管理范圍的規(guī)定

我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。也就是說，政府采購的采購對象包括工程，政府采購的管理范圍包括一切“使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上工程的行為”。

而《招標(biāo)投標(biāo)法》早于《政府采購法》頒布，對于管理范圍對象采用的是概括式規(guī)定，即在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：一是大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；二是全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；三是使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。此外，為進(jìn)一步明確管理范圍，相關(guān)部門還規(guī)定了400萬元預(yù)算的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

由于上述規(guī)定以及資金來源渠道的不同，一段時(shí)間以來，對于政府采購工程的管理，負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的各級財(cái)政部門，一般采取模糊處理或者閉口不談，與相關(guān)部門達(dá)到默契，即“你要管的我不管，你不管的我才管”。

隨著我國政府采購制度改革的不斷深化、行政管理追責(zé)機(jī)制的不斷完善和加入《政府采購協(xié)定》（GPA）談判進(jìn)程的不斷加快，筆者認(rèn)為，對政府采購工程的管理已容不得再模棱兩可了。

事實(shí)上，有些省市財(cái)政部門早已開始制定政府采購工程管理的相關(guān)規(guī)定。但當(dāng)筆者了解后發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定只是為了撇清責(zé)任而制定，并沒有明確采購對象中的工程哪些屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇、哪些不屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇。

例如，大部分是將工程采購對象的概念進(jìn)行分割，即將其界定為“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目和依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目”。僅從表述上來看，這并沒有什么問題，即兩者都屬于政府采購工程，都屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇。但這后面又規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，以及行業(yè)主管部門和招投標(biāo)監(jiān)管部門有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行”。

如果咬文嚼字的話，那就是說“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目”不屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇？這顯然不是立法的宗旨和規(guī)定的初衷?！墩少彿ā穼Α罢少彙苯缍ǖ檬智逦c明確。只要是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程的行為，都屬于《政府采購法》調(diào)整的范疇。

法律對監(jiān)督管理職責(zé)主體的規(guī)定

《政府采購法》規(guī)定，各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。該表述對政府采購工程監(jiān)督管理的責(zé)任主體也規(guī)定得十分清晰與明確，即各級財(cái)政部門。這是不容置疑的，哪怕目前暫時(shí)的行政分工不清晰、不明確，導(dǎo)致財(cái)政部門對政府采購工程管理的“缺位”，但并不代表責(zé)任主體地位發(fā)生變化。

而有關(guān)部門目前出臺的政府采購工程管理辦法規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目，按照工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管規(guī)定的職責(zé)分工，由相應(yīng)行業(yè)主管部門實(shí)施監(jiān)督，依法查處工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。涉及相關(guān)投訴等監(jiān)管事項(xiàng)，依法由前述相關(guān)部門受理。各級財(cái)政部門對依法不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目的政府采購活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理，對依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目的政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督，依法處理前述相關(guān)投訴舉報(bào)等事項(xiàng)”。

上述規(guī)定是否意味著，哪怕是“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目”出現(xiàn)了嚴(yán)重的違法違規(guī)問題（如未落實(shí)政府采購的政策功能等），政府采購監(jiān)督管理部門都不能依據(jù)《政府采購法》依法進(jìn)行處理？顯然，這些規(guī)定的表述是不妥的，也是對《政府采購法》第四條錯(cuò)誤的理解。同時(shí)，這種表述容易產(chǎn)生新的歧義或誤解，即依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目，可以不執(zhí)行《政府采購法》及其實(shí)施條例，且財(cái)政部門可以什么都不管。

筆者認(rèn)為，上述規(guī)定并沒有從根本上解決政府采購工程管理屬性的原則性問題，更沒有“補(bǔ)位”，還存在“外行看不懂，內(nèi)行看不清”的尷尬局面。

這種“依法必須進(jìn)行招標(biāo)”和“依法不進(jìn)行招標(biāo)”的政府采購工程管理辦法及管理模式，是以招標(biāo)為界限或標(biāo)準(zhǔn)。即采購項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到了采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的屬于政府采購監(jiān)督管理部門的管理范圍，但采購項(xiàng)目預(yù)算金額超過了有關(guān)部門規(guī)定的必須招標(biāo)的又不屬于政府采購監(jiān)督管理部門的管理范圍。簡單來說，這導(dǎo)致法定的政府采購監(jiān)督管理部門是“小了不能管，大了管不了”。

這種“管”與“不管”是以采購項(xiàng)目預(yù)算金額的大小以及所采用的采購方式來決定其管理屬性和歸屬。但這種管理模式肯定是與《政府采購法》及其實(shí)施條例精神相違背的，因?yàn)檎少彿煞ㄒ?guī)從沒有規(guī)定政府采購工程的管理權(quán)限是按采購預(yù)算金額大小和采購方式劃分的。也就是說，這種模式既沒有理論基礎(chǔ)，也沒有法規(guī)依據(jù)，同時(shí)還讓采購人無所適從，給了一些人鉆政策“空子”的機(jī)會。

法律對“兩法”關(guān)系的規(guī)定

《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》究竟是何種邏輯關(guān)系？是并列關(guān)系還是替代關(guān)系？或是包含關(guān)系？其實(shí)這一答案在《政府采購法》中已規(guī)定得十分明了，用兩個(gè)字概括就是適用。何謂適用，是指適合應(yīng)用。法規(guī)上的適用通常指國家司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)和法定程序，運(yùn)用法律處理案件、解決糾紛的活動(dòng)。值得注意的是，僅就適用一詞而言，它有時(shí)指司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律處理案件的活動(dòng)，有時(shí)則泛指法律的實(shí)施和運(yùn)用活動(dòng)。

那么“兩法”怎么適用？是全部還是部分？何時(shí)適用？在適用問題上，《政府采購法》兩次直接明確表述適用的有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國合同法》（即現(xiàn)行的《中華人民共和國民法典》；兩次間接表述適用的有《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。

《政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。筆者認(rèn)為，這條規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，容易產(chǎn)生歧義。何為“招標(biāo)投標(biāo)”？是一種管理方法還是一種采購方式？在政府采購法定的采購方式中并沒有“招標(biāo)投標(biāo)”采購方式，但有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)兩種采購方式。因此，在政府采購法律法規(guī)還沒有出臺政府采購工程招標(biāo)采購方式的具體程序和規(guī)定或?qū)ｉT出臺政府采購工程招標(biāo)采購方式管理辦法的前提下，《政府采購法》采取暫時(shí)“借用”《招標(biāo)投標(biāo)法》的招標(biāo)采購方式的采購程序只是權(quán)宜之計(jì)。基于此，并不能因?yàn)椤敖璺ā倍鴮⒈O(jiān)督管理權(quán)“借”沒有了或用《招標(biāo)投標(biāo)法》代替《政府采購法》。

按照制度設(shè)計(jì)的初衷以及筆者對《政府采購法》的理解，筆者認(rèn)為，《政府采購法》第四條規(guī)定應(yīng)改為“政府采購工程項(xiàng)目采用招標(biāo)采購方式進(jìn)行采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)采購方式的采購程序”。

該表述有三層意思：一是沒有涉及監(jiān)管權(quán)限問題（該權(quán)限肯定歸財(cái)政部門）；二是告訴被管理者（采購人），目前在政府采購領(lǐng)域沒有出臺工程招標(biāo)采購方式管理辦法之前，只是暫時(shí)“借用”《招標(biāo)投標(biāo)法》；三是明確“借法”也只是“借”《招標(biāo)投標(biāo)法》工程采購方式的采購程序，即整個(gè)工程采購的中間采購環(huán)節(jié)而非政府采購工程管理全過程。

同理，合同簽訂、行政復(fù)議等，都是在政府采購活動(dòng)的某一個(gè)階段適用相關(guān)法律，而不是像有關(guān)管理辦法所規(guī)定的“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的政府采購工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，以及行業(yè)主管部門和招投標(biāo)監(jiān)管部門有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行”。

此外，雖然“兩法”都屬于法律層面，沒有主從之分，但從“兩法”規(guī)定的內(nèi)容來看，還是有區(qū)別的?！墩少彿ā肥且粋€(gè)管理范疇的法律，規(guī)范的是整個(gè)政府采購從管理到執(zhí)行的行為。而《招標(biāo)投標(biāo)法》是一個(gè)程序范疇的法律，規(guī)范的是采購方式的行為。因此，對政府采購工程的管理，《政府采購法》是全方位、全過程、全周期的監(jiān)督管理。而作為一個(gè)重在采購程序的《招標(biāo)投標(biāo)法》，不可能對政府采購作為一種調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段進(jìn)行全面規(guī)定，更不能代替《政府采購法》，特別是在政府采購工程預(yù)算管理、政府采購工程落實(shí)政策功能、績效評價(jià)等問題上。

筆者認(rèn)為，目前人們對“兩法”關(guān)系產(chǎn)生誤解，有些政府采購工程管理規(guī)定及操作發(fā)生“越位”“缺位”的現(xiàn)象，主要是因?yàn)椤墩少彿ā返谒臈l規(guī)定有所欠缺和對其理解的片面性。若想解決目前政府采購工程管理的尷尬局面，可以在政府采購法修訂中作相應(yīng)調(diào)整，并出臺《政府采購工程招標(biāo)采購方式管理辦法》或修訂《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，即將其修改為《政府采購招標(biāo)采購方式管理辦法》，把工程招標(biāo)采購方式的采購管理、定義、程序補(bǔ)充進(jìn)去，與《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等共同構(gòu)成完整的政府采購法規(guī)體系。

如果修訂上述法規(guī)有時(shí)間差，那么相關(guān)部門可以對政府采購工程的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行明確分工，厘清職責(zé)并強(qiáng)化責(zé)任追究，使管理部門可以更加理直氣壯地履行職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

總之，只有厘清《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，加強(qiáng)對政府采購的工程管理，才能更充分發(fā)揮政府采購調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

（作者單位分別為湖北省廣播電視信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府采購研究所）

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