政府采購論證專家有待規(guī)范

【業(yè)內觀點】

政府采購論證專家有待規(guī)范

■ 宋軍 章輝

隨著政府采購制度改革的不斷深入，采購人主體責任意識的不斷增強，在政府采購活動中需要論證的事項也越來越多，包括采購項目的可行性研究論證、采購需求的咨詢或論證、單一來源采購方式的論證、進口產(chǎn)品采購必要性論證等。這些論證環(huán)節(jié)與評審環(huán)節(jié)一樣，都需要借助相關專家的力量來進行。從政府采購制度改革發(fā)展的趨勢、采購人主體責任意識的回歸和加強來看，各類專家在政府采購活動中的作用與地位將發(fā)生一定的變化。例如，由參與評審決策逐漸改為參與咨詢、提供建議，即將采購評審決策權改為咨詢建議權，把采購的決策權歸還給采購人。如此一來，專家作用的前移，可能導致論證專家需要比評審專家管理得更加規(guī)范。因此，相關制度包括論證專家的選擇、專業(yè)、人數(shù)、回避、費用等，需要作進一步明確。

論證專家的選擇

專家的使用可分為兩個階段，即在評審活動開始前和評審活動中。筆者認為，在評審活動開始前發(fā)揮專家的作用更為重要。

在評審活動開始前，對于該不該采購（可行性）、采購什么（需求）、面向什么市場（進口）、采用什么方式（單一來源采購）、采購文件是否合法（審查）等一系列問題，可以通過專家論證、提供參考意見加以明確。如此一來，在后續(xù)環(huán)節(jié)專家基本是在合法、規(guī)范的采購文件約束下進行（除極少數(shù)競爭性談判和競爭性磋商項目的評審外）的評審，其主觀能動性的發(fā)揮受到限制。而在評審活動開始前這樣重要的階段，卻沒有相關管理制度對專家使用進行規(guī)范。

反觀評審專家的使用選擇，《政府采購評審專家管理辦法》規(guī)定，評審專家的選擇以在省級專家?guī)熘须S機抽取為主，在評審專家?guī)熘邢嚓P專家數(shù)量不能保證隨機抽取需要的，采購人或者采購代理機構可以推薦符合條件的人員，經(jīng)審核選聘入庫后再隨機抽取使用。對于技術復雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經(jīng)主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業(yè)領域的評審專家。

因此，筆者認為，在論證專家的選擇上，相關管理部門應出臺明確的規(guī)定。

論證專家的專業(yè)性

之所以要聘請專家進行專業(yè)論證，是因為采購人對采購項目專業(yè)性認知不足，專家的咨詢建議可以起到彌補作用。因此，論證專家自身的專業(yè)水平問題，直接決定著論證結論的權威性、可行性和合法性。

既然是論證專家，那么其專業(yè)水準應是頂尖的或較高層次的。如果評審專家的資格要求是“具有中級專業(yè)技術職稱或同等專業(yè)水平且從事相關領域工作滿8年,或者具有高級專業(yè)技術職稱或同等專業(yè)水平”，則論證專家的資格要求應高于上述水準，最低資格要求起碼是本專業(yè)的碩士、具有高級專業(yè)技術職稱或具有一定權威性的人士。同時，參與項目論證的專家應是采購項目本專業(yè)的專家，而非跨行業(yè)的專家或同一大類的專家。即使是在選擇困難（短缺）的情況下，也要盡量選擇相近、相鄰專業(yè)的專家。值得注意的是，在開展進口產(chǎn)品論證時，可選擇一名法律專家作為論證專家。

論證專家的人數(shù)

關于論證專家在一個項目中的參與人數(shù)問題，目前國家沒有統(tǒng)一規(guī)定。雖然有些采購人在內控管理制度中以采購項目預算金額的多少為依據(jù)有一個大概的要求，但其實際上沒有法律效力。這也給今后的監(jiān)督檢查、審計工作留下了一定的隱患。因此，筆者認為，論證專家需要有一個權威的、統(tǒng)一的人數(shù)規(guī)定。

依據(jù)各類采購項目以及各地的實踐來看，論證專家的參與人數(shù)可以采購項目的預算金額為參考值，包括采購項目的可行性研究、采購需求的調查、單一來源采購方式的論證、進口產(chǎn)品必要性的論證、采購文件的評審等。

對于貨物和服務類采購項目預算金額地市級在500萬元以下、省級在1000萬元以下以及工程類采購項目預算金額地市級在1000萬元以下、省級在3000萬元以下，采購人認為有必要或必須做論證或評審的，其論證專家可以為3人（含）以上單數(shù)。

對于貨物和服務類采購項目預算金額地市級在500萬元（含）以上、省級在1000萬元（含）以上以及工程類采購項目預算金額地市級在1000萬元（含）以上、省級在3000萬元（含）以上，論證專家可以為5人（含）以上單數(shù)。

論證專家的回避

在評審專家的回避上，現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等規(guī)定得較為明確、具體，但對于論證專家是否存在回避這一問題，尚未特別明確。筆者認為，肯定要回避，并且在回避的要求上應比評審專家更廣一些。

一是對論證采購項目相關人員要求的回避。除了按法規(guī)要求必須回避的情況外，論證專家與相關利益集團有關聯(lián)的、參與進口產(chǎn)品生產(chǎn)商或代理商資助開展相關課題研究的、作為相關進口產(chǎn)品生產(chǎn)商或代理商顧問的情況，都必須回避。同時，采購人代表不得作為進口產(chǎn)品論證的專家組成員參與論證。

二是對采購項目流程論證專家的回避。目前，在采購項目可行性研究、采購項目需求調查、采購方式論證、進口產(chǎn)品論證與評審等采購項目全流程中，能否讓同一專家組或專家全流程參與的問題，只有“參與進口論證的專家不得作為采購評審專家參與同一項目的采購評審工作”的規(guī)定，還沒有對論證專家的明確規(guī)定。

這一問題主要看同一專家組或專家在不回避的情況下是否有礙或影響公平、公正原則的落實。目前，有些采購人在內控管理制度中，要求所有論證專家在同一采購項目上回避，即在同一采購項目中參與了前一個環(huán)節(jié)論證或評審的，不得再參與下一個環(huán)節(jié)的論證或評審。筆者認為，這并沒有必要。一方面造成了資源的浪費，另一方面地市級的評審專家本來就較少，如果再要求都回避，就無法滿足評審要求了。

由于“法無禁止即可為”，因此凡是沒有明文規(guī)定關于論證專家的回避情況實際上都是可行的。但需要注意的是，論證專家不得與采購人、采購代理機構存在經(jīng)濟關系、行政隸屬關系以及其他應當回避的利害關系。同時，按照《政府采購需求管理辦法》的規(guī)定，參與確定采購需求和編制采購實施計劃的專家和第三方機構不得參與采購文件的審查。

論證專家的管理

隨著采購人主體責任的落實和行政追責制度的完善，采購人實施政府采購的責任將越來越大，因此采購人會更加注重采購活動的前期調研和論證工作，并廣泛地征求專家意見，這使得對各類專家的管理尤其重要。為此，筆者建議，應將《政府采購評審專家管理辦法》修改為《政府采購專家管理辦法》，將專家的內涵擴大。在加強論證專家管理的同時，還應規(guī)范其論證專家的勞務報酬及支付途徑，且原則上應由采購活動的委托人支付。

（作者單位分別為中南財經(jīng)政法大學中國政府采購研究所、湖北省荊門市政府采購辦公室）

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