國際公共采購規(guī)則的可持續(xù)理念對完善我國采購制度的啟示

【專家觀點】

國際公共采購規(guī)則的可持續(xù)理念對完善我國采購制度的啟示

■徐致遠 姚事汐

2002年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展首腦峰會提出了可持續(xù)公共采購（Sustainable Public Procurement）的概念，即公共部門在采購工程、貨物和服務時，應在全生命周期內綜合考慮采購活動對經濟、社會和環(huán)境的影響，并通過設置支持自主創(chuàng)新、勞工保護、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等政策的評價標準，發(fā)揮公共采購的引導作用，促進經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。近年來，隨著各國公共采購規(guī)模的持續(xù)增高，國際組織和發(fā)達國家普遍將可持續(xù)理念引入公共采購活動中。2011年至2016年，被公認為四大國際公共采購規(guī)則的聯(lián)合國國際貿易法委員會《公共采購示范法》、世界貿易組織《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）、歐盟“公共采購指令”體系和世界銀行“采購規(guī)則”先后完成新一輪修訂，修改重點之一就是更好地落實可持續(xù)理念，從程序上確?？沙掷m(xù)理念貫穿于公共采購全過程，在內容上更加強調可持續(xù)理念中支持自主創(chuàng)新和中小企業(yè)發(fā)展的要求。

強化可持續(xù)理念在公共采購全過程的體現(xiàn)和落實

雖然可持續(xù)理念已被寫入國際公共采購規(guī)則和一些國家的立法中，但有關要求還不夠明確，從實際執(zhí)行情況來看落實程度也參差不齊。為此，本輪國際公共采購規(guī)則修訂特別注重將可持續(xù)理念明確、甚至強制性嵌入公共采購的各個環(huán)節(jié)，以便從程序上確保可持續(xù)理念的落實。

例如，新版聯(lián)合國《公共示范采購法》第二十五條規(guī)定，在采購程序中任何考慮社會經濟政策的，都應當由采購人對這些政策及其適用方式進行詳細記錄和說明。這一規(guī)定要求從采購需求描述、預算編制，到資格審查、評價標準，再到合同履行，都必須貫徹可持續(xù)理念。該法第三十條規(guī)定，若向某一供應商或承包商采購系實施本國社會經濟政策所必需的，則在滿足一定條件的情況下，采購人可以進行單一來源采購。該法第六十五條規(guī)定，采購人可以隨時以為緊迫公共利益考慮為由，請求獨立機構或法院授權其訂立采購合同或框架協(xié)議。依據上述規(guī)定，若采購為實施本國社會經濟政策所必需，或者涉及緊迫性的公共利益，可以簡化采購程序，甚至可以直接訂立采購合同。

再如，世界銀行鼓勵借款人將可持續(xù)理念納入采購全過程，并在其“采購規(guī)則”中分階段設計了可持續(xù)采購的實現(xiàn)路徑。在編制采購文件階段，要求借款人在標準設計中把確定的可持續(xù)性優(yōu)先事項體現(xiàn)出來，對資格預審、技術規(guī)格等方面都可以制定可持續(xù)性要求。在選擇供應商和授予合同階段，要求借款人根據可持續(xù)標準確定最具優(yōu)勢的投標書或建議書并授予合同。在管理合同執(zhí)行階段，要求借款人制定全面的采購合同管理計劃，通過管理合同執(zhí)行確保按照約定實現(xiàn)可持續(xù)性優(yōu)先事項。在合同實施后檢查階段，要求借款人檢查交付情況，評估是否實現(xiàn)了可持續(xù)性成果和優(yōu)先事項，并將項目檢查結果和經驗總結體現(xiàn)在任務報告文件中。此外，世界銀行“采購規(guī)則”還規(guī)定，只要目標及方式與世界銀行的核心采購原則一致，借款人就可以在采購過程中提出額外的可持續(xù)性要求。

突出公共采購支持自主創(chuàng)新和中小企業(yè)發(fā)展的功能

面對世界科技發(fā)展大勢和日趨激烈的國際科技競爭，各國均將提高自主創(chuàng)新能力作為重要國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮公共采購對科技創(chuàng)新的支持保障作用。為與此需求相適應，國際公共采購規(guī)則在可持續(xù)理念中將支持自主創(chuàng)新提到了更加突出的位置。同時從各國情況來看，企業(yè)特別是中小企業(yè)是創(chuàng)新的主體。因此，支持中小企業(yè)發(fā)展也成為了支持自主創(chuàng)新的題中之義。

例如，新版GPA第三條規(guī)定，對涉及國家安全、公共秩序安全、民眾生命健康、知識產權保護等特殊領域采購不適用GPA規(guī)則。據此，中小企業(yè)被多個國家（地區(qū)）列入GPA開放清單的例外對象范圍。針對中小企業(yè)科技創(chuàng)新的政府采購不受GPA規(guī)則的限制，采購人可通過降低采購標準、預留份額、采購優(yōu)惠、合同分包等方式開展采購。新版歐盟“公共采購指令”為鼓勵中小企業(yè)參與公共采購，要求采購人將大合同分割成多個部分，從而適應中小企業(yè)的參與能力。為確保制度落實，采購人甚至需要在采購文件中對為何沒能將合同分割進行解釋；一旦合同被分成多包招標，采購人還有權限制同一供應商成為多個包次的中標者。

再如，鼓勵開展商業(yè)化前采購，以支持創(chuàng)新產品的研發(fā)。商業(yè)化前采購是指采購人根據特定需要，承諾以一定的價格和方式購買尚處于設計、研發(fā)、試用等創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)的產品或服務，如創(chuàng)新產品首購、訂購、期貨式采購、信用式采購、認證式采購、遠期約定采購等。這種模式將采購程序由產品上市階段提前到產品研發(fā)階段，能夠給創(chuàng)新產品的研發(fā)孵化提供有力的資金支持和市場保證。由于其對參與企業(yè)未設置限制性條件，所有企業(yè)擁有名義上平等的機會，因此符合GPA規(guī)則，美國、英國、加拿大等GPA成員國已廣泛采用這一方式。新版歐盟“公共采購指令”提出“創(chuàng)新伙伴關系”的采購方式，實質上就是將研發(fā)程序與對研發(fā)結果的采購融合為一，鼓勵采購人與供應商在共同研發(fā)產品方面建立合作關系，與其一同開發(fā)并持續(xù)購買創(chuàng)新產品或服務。采購人可以同時與一個或多個供應商建立“創(chuàng)新伙伴關系”，并分別執(zhí)行項目研究與開發(fā)，以實現(xiàn)創(chuàng)新的最大化。

在我國采購制度中應進一步突出可持續(xù)理念

我國現(xiàn)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其配套規(guī)定對國際公共采購規(guī)則中的可持續(xù)理念有較多的體現(xiàn)。例如，《政府采購法》第九條規(guī)定：“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。”2006年，財政部出臺了《關于實施促進自主創(chuàng)新政府采購政策的若干意見》；隨后，又出臺了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》等規(guī)定。2022年7月，在向社會公開征求意見的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中，財政部明確將“維護國家安全、支持科技創(chuàng)新、支持綠色發(fā)展、維護弱勢群體利益”等列入政府采購政策目標要求，并將“政府采購政策”作為獨立的第三章。再看我國現(xiàn)行《中華人民共和國招標投標法》及其配套制度，其更多強調競爭規(guī)則的平等性，對發(fā)揮招標投標的政策引導作用及可持續(xù)理念涉及相對不多，但從其修訂趨勢來看，也愈加注重相關方面。例如，在2019年12月向社會公開征求意見的《中華人民共和國招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》中，鼓勵招標人合理設置科技創(chuàng)新、節(jié)約能源資源、生態(tài)環(huán)保等要求和條件，倡導綠色采購。

與國際公共采購規(guī)則要求和一些發(fā)達國家的公共采購實踐相比，我國招標投標及政府采購活動對可持續(xù)理念的貫徹尚有一定差距，如可持續(xù)采購的標準不夠明確、指導和監(jiān)督可持續(xù)采購實施的機制不夠健全、可持續(xù)采購的意識尚未廣泛形成，限制了公共采購政策功能的充分發(fā)揮。特別是在全球經濟復蘇乏力、核心技術“卡脖子”問題日益突出、部分中小企業(yè)獲得訂單難度加大的情況下，通過公共采購為自主創(chuàng)新和中小企業(yè)發(fā)展提供強大支持，顯得尤為迫切。當前，我國招標投標和政府采購法律制度正在進行系統(tǒng)性修訂。筆者建議，在立法中進一步吸收借鑒國際公共采購規(guī)則中的可持續(xù)理念，通過將可持續(xù)理念深植采購全過程，以“創(chuàng)新伙伴關系”支持創(chuàng)新產品研發(fā)，促進中小企業(yè)發(fā)展，構建可持續(xù)公共采購的法律基礎，更好地發(fā)揮公共采購政策引導功能，推動我國經濟社會高質量發(fā)展。

（作者單位分別是習近平經濟思想研究中心、南京大學）

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