探尋國(guó)貨采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)路徑

【群策群力共解國(guó)貨采購(gòu)之題】

編者按：近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》，提出要保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購(gòu)活動(dòng)，盡快出臺(tái)相關(guān)政策措施，進(jìn)一步明確“中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)”的具體標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)，之前我國(guó)也曾起草《政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，但因種種原因未能正式頒布。從今天起，本報(bào)特設(shè)專欄，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家對(duì)國(guó)貨采購(gòu)制度的頂層設(shè)計(jì)建言獻(xiàn)策，為相關(guān)部門提供參考。

探尋國(guó)貨采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)路徑

——訪國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所所長(zhǎng)趙勇

■ 本報(bào)記者 張舒慧

“要談?wù)搰?guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的事兒，可以從西方國(guó)家的做法中獲取一些靈感，博采眾長(zhǎng)、兼收并蓄?！眹?guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所所長(zhǎng)趙勇開門見(jiàn)山地說(shuō)，他山之石，可以攻玉。中國(guó)在國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)方面的制度設(shè)計(jì)，可以在吸收借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，立足本國(guó)，擇善而從。

在政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)中，探尋國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)路徑涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)性；二是標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的便利性。而這兩個(gè)問(wèn)題是相互交織的。

據(jù)介紹，國(guó)外界定國(guó)貨的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三種：一是“企業(yè)所在地標(biāo)準(zhǔn)”，看提供貨物、工程或服務(wù)的企業(yè)是否在本國(guó)注冊(cè)。比如，供應(yīng)商是在本國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的企業(yè)，則無(wú)論其產(chǎn)品來(lái)自哪里，都可視作本國(guó)貨。這是歐盟政府采購(gòu)采用的標(biāo)準(zhǔn)，但很顯然，這種標(biāo)準(zhǔn)更適合服務(wù)和工程項(xiàng)目。

二是“國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”，看產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中的增值是否主要發(fā)生在本國(guó)。以貨物為例，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，其供應(yīng)鏈?zhǔn)鞘謴?fù)雜的。比如，電腦的顯示器、硬盤、主板、機(jī)身等組成部件可能來(lái)自不同國(guó)家的生產(chǎn)廠家，而每個(gè)部件又由來(lái)自不同國(guó)家的零件組成。從理論上講，當(dāng)將產(chǎn)品拆分到不再有混雜的情況出現(xiàn)時(shí)，即可計(jì)算在其整個(gè)供應(yīng)鏈中的國(guó)內(nèi)增值部分是否超過(guò)了50%。如果有一大半零部件或勞動(dòng)力在本國(guó)生產(chǎn)或增值，則可視作本國(guó)貨。美國(guó)在聯(lián)邦政府采購(gòu)中使用這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定產(chǎn)品是否為美國(guó)貨，涵蓋購(gòu)買或收購(gòu)在美國(guó)生產(chǎn)的貨物、產(chǎn)品或材料。

三是“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”，看終端產(chǎn)品是否要通過(guò)海關(guān)進(jìn)入本國(guó)境內(nèi)。比如，一個(gè)產(chǎn)品的零部件均在其他國(guó)家制造，但最終產(chǎn)品在本國(guó)組裝，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，該產(chǎn)品便可視作本國(guó)貨。但實(shí)際上，這一產(chǎn)品的主要增值部分發(fā)生在國(guó)外。雖然我國(guó)在政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)中尚未對(duì)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，但在實(shí)踐中，往往執(zhí)行“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”。

談到這兒，趙勇拋出了一個(gè)問(wèn)題：為什么要保護(hù)本國(guó)貨？他向記者解釋道，全球化本來(lái)是讓各國(guó)受益的，但無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，全球化帶來(lái)的利益分配卻是不均衡的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行、失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重時(shí)，貿(mào)易保護(hù)主義就會(huì)抬頭。保護(hù)本國(guó)貨能夠讓國(guó)內(nèi)企業(yè)有更多的機(jī)會(huì)，從而緩解壓力。那么如何給國(guó)內(nèi)企業(yè)更多的機(jī)會(huì)？決定性的影響因素實(shí)際上有兩個(gè)：一是納稅；二是就業(yè)。只有當(dāng)更多的供應(yīng)鏈增值由本國(guó)企業(yè)提供時(shí)，才可能讓國(guó)內(nèi)企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中受益。這也是為什么美國(guó)不斷將“購(gòu)買美國(guó)貨”措施加碼的原因之一，通過(guò)使用聯(lián)邦資金提升采購(gòu)美國(guó)國(guó)產(chǎn)商品和服務(wù)的力度，重振其國(guó)內(nèi)制造業(yè)。

趙勇認(rèn)為，雖然“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”是操作起來(lái)最簡(jiǎn)便的方法，但在政府采購(gòu)中執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于保護(hù)國(guó)貨其實(shí)并沒(méi)有任何幫助。“企業(yè)所在地標(biāo)準(zhǔn)”比“海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”稍好些，可操作性強(qiáng)，但只能增加極少的稅收和就業(yè)。如果決定保護(hù)國(guó)貨，那么從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，“國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)”是較為科學(xué)合理的方法，但從執(zhí)行的便利性角度來(lái)看，又是可操作性最弱的方法。這是因?yàn)樵谡少?gòu)實(shí)務(wù)中，采購(gòu)人員難以辨別各個(gè)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)增值比例，通常由供應(yīng)商自行申報(bào)貨物是否為本國(guó)貨。而在誠(chéng)信體系沒(méi)有完全建立或完善的情況下，由供應(yīng)商自行申報(bào)必然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。比如，由誰(shuí)來(lái)鑒定申報(bào)的真假；如果供應(yīng)商虛假申報(bào)，該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的失職之責(zé)等。

那么為何美國(guó)“購(gòu)買美國(guó)貨”這一政策可以順利施行呢？“這是因?yàn)槠溆信涮椎谋O(jiān)督機(jī)制，特別是美國(guó)《虛假申報(bào)法》。供應(yīng)商一旦在投標(biāo)文件中提供虛假信息，則后續(xù)將面臨巨額賠償。因此，供應(yīng)商不敢虛假申報(bào)?！壁w勇解釋道。

“如果決策者決定采納支持國(guó)貨的政策，那么真正有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的是‘國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)’。而從執(zhí)行的角度來(lái)看，我們將面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是增值比例如何設(shè)置；二是由誰(shuí)來(lái)認(rèn)證產(chǎn)品為本國(guó)貨。”趙勇告訴記者，在增值比例方面，實(shí)際上每個(gè)行業(yè)、每種產(chǎn)品的國(guó)產(chǎn)化率是不同的。最科學(xué)的辦法是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，為每種產(chǎn)品設(shè)定最合理的增值比例。但這顯然極難實(shí)現(xiàn)。因此，從實(shí)務(wù)操作的角度來(lái)看，在制度執(zhí)行初期，可以采用50%“一刀切”的方法。隨著制度的深入執(zhí)行，可以對(duì)該比例進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整優(yōu)化。值得注意的是，2022年3月，美國(guó)總統(tǒng)拜登已宣布將聯(lián)邦政府采購(gòu)的美國(guó)貨中美國(guó)制造的零部件占比分階段逐步提高，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。

對(duì)于認(rèn)證者，趙勇表示，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情，如果由工信部門或質(zhì)檢部門下屬的事業(yè)單位，或由具備一定資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所這樣有一定公信力的機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)整個(gè)產(chǎn)品在供應(yīng)鏈的增值進(jìn)行認(rèn)證，似乎是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的解決方案。

“就我而言，貿(mào)易保護(hù)未必值得提倡。但如果國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)推動(dòng)我國(guó)在政府采購(gòu)中不得不采用保護(hù)國(guó)貨的政策，那么我贊成用‘國(guó)內(nèi)增值標(biāo)準(zhǔn)’的方法來(lái)界定本國(guó)貨。同時(shí)，由中立的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)認(rèn)證?！壁w勇總結(jié)說(shuō)。

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