框架協(xié)議背景下的電子賣場發(fā)展方向

框架協(xié)議背景下的電子賣場發(fā)展方向

編者按：財(cái)政部于2022年初發(fā)布了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號），即在現(xiàn)行政府采購法規(guī)定的采購方式之外，新增了一種專門規(guī)范多頻次、小額度采購活動的框架協(xié)議采購方式。但大多數(shù)省市在參照協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購流程的基礎(chǔ)上搭建的電子賣場，也是為了解決采購人的多頻次、小額度采購活動。那么兩者的區(qū)別是什么，框架協(xié)議采購實(shí)施后，電子賣場的發(fā)展方向在哪里，本文試就上述問題展開分析。

■ 劉明明 劉朝然 夏炎炎 宋小芹

政策背景

框架協(xié)議出臺背景

2002年財(cái)政部在中央單位嘗試協(xié)議供貨采購，目的是方便采購單位，減少重復(fù)招標(biāo)，提高采購效率；2003年政府采購法正式實(shí)施，但對于集中采購目錄內(nèi)的小額零星采購沒有明確的規(guī)定，小額零星采購的標(biāo)準(zhǔn)也缺少權(quán)威解釋；2004年8月，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號）頒布，要求協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)供應(yīng)商通過公開招標(biāo)方式確定。

早期協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購的高效率為小額零星采購提供了便利，但后期因缺乏專門的制度監(jiān)管，暴露出了一些問題，如質(zhì)次價(jià)高、重合規(guī)輕結(jié)果等情況。市場被部分供應(yīng)商瓜分，影響公平競爭，甚至出現(xiàn)政府采購專供產(chǎn)品，導(dǎo)致產(chǎn)品采購價(jià)格高于市場價(jià)以及參與采購項(xiàng)目的產(chǎn)品低價(jià)入圍，但后續(xù)耗材的價(jià)格卻大幅提高等惡劣情況。基于政府采購現(xiàn)狀，迫切需要一種新的政府采購方式來規(guī)范小額零星采購活動，規(guī)避協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購執(zhí)行中存在的問題。

2022年1月27日，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號，以下簡稱110號令）。110號令作為深化政府采購制度改革的一項(xiàng)重要舉措，是對過去協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購的規(guī)范。

電子賣場現(xiàn)狀

政府采購電子賣場是主要面向行政事業(yè)單位開放的電子采購平臺，包括商品搜索、商品參數(shù)信息、商品價(jià)格展示、采購交易、電子合同等功能，與市場化電子商務(wù)平臺基本無異。

電子賣場采用公開征集的方式確定入圍供應(yīng)商，符合資格條件及相關(guān)要求的供應(yīng)商均可入圍，且不設(shè)數(shù)量限制，不設(shè)評分項(xiàng)。入圍供應(yīng)商的數(shù)量不斷增多，可以滿足采購人大部分的采購需求，推進(jìn)電子賣場采購向著集約高效、交易快捷、執(zhí)行規(guī)范、公平公正、節(jié)資提效的目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府采購提質(zhì)增效。

框架協(xié)議和電子賣場特點(diǎn)分析

框架協(xié)議特點(diǎn)分析

框架協(xié)議適用于多頻次、小額度采購，具有較明顯的兩階段特征：第一階段為集采機(jī)構(gòu)或主管預(yù)算單位通過公開征集程序確定入圍供應(yīng)商并簽訂框架協(xié)議；第二階段由采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購合同。

110號令規(guī)定，框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式，并將封閉式框架協(xié)議定為框架協(xié)議采購的主要形式。封閉式框架協(xié)議第一階段實(shí)行公開競爭，入圍供應(yīng)商淘汰率一般不低于20%，且至少淘汰一家供應(yīng)商；入圍評審規(guī)則包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法，一般優(yōu)先采用價(jià)格優(yōu)先法。第二階段確定供應(yīng)商時(shí)，采購人可以綜合考慮質(zhì)量、價(jià)格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或二次競價(jià)的方式確定供應(yīng)商。

框架協(xié)議的優(yōu)勢在于：一是化繁為簡，提升政府采購總體效能；二是通過兩個(gè)階段的篩選，確立核心競爭機(jī)制；三是通過封閉、開放兩種框架協(xié)議的互補(bǔ)，確保優(yōu)選的穩(wěn)定性。

電子賣場SWOT態(tài)勢分析

優(yōu)勢（Strengths）：電子賣場是由集中采購機(jī)構(gòu)搭建的采購平臺，通過設(shè)置供應(yīng)商資格條件，篩選符合資質(zhì)的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商后，由供應(yīng)商將豐富的商品上架到電子賣場平臺。采購人在電子賣場直接進(jìn)行下單采購，操作方便、快捷。

劣勢（Weaknesses）：目前各省市都有各自的電子賣場平臺，但各地電子賣場的叫法五花八門，如電子商場、網(wǎng)上商城、網(wǎng)上超市等名稱。各省市對電子賣場管理及執(zhí)行的制度、規(guī)則也不一致，但都存在一個(gè)共同的問題，即供應(yīng)商入圍時(shí)僅是資格審核，沒有明確的定價(jià)機(jī)制，上架的商品也沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，同一款產(chǎn)品的掛網(wǎng)名稱、參數(shù)、配置等均不一致。近年來，隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展，電子賣場更趨同于京東、淘寶等電商平臺，商品價(jià)格、質(zhì)量參差不齊，供應(yīng)商履約能力下降，容易引起供銷爭議，增加了平臺監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

機(jī)會（Opportunity）：框架協(xié)議的發(fā)布為電子賣場指明了新的方向，電子賣場是一個(gè)高效交易的電子化平臺，可以為框架協(xié)議實(shí)現(xiàn)電子化采購提供系統(tǒng)建設(shè)基石?？蚣軈f(xié)議與電子賣場的第一階段流程類似，都是通過公開招標(biāo)方式征集供應(yīng)商，框架協(xié)議第二階段具體實(shí)施的采購項(xiàng)目可利用電子賣場平臺實(shí)施直接選定、二次競價(jià)和順序輪候等流程，并發(fā)布結(jié)果公告。因此，框架協(xié)議可順勢成為電子賣場其中一部分，所有流程利用電子賣場平臺操作，電子賣場將變成大交易的概念，即打造成一個(gè)囊括框架協(xié)議采購、直購、競價(jià)等多種采購方式于一體的綜合性交易服務(wù)平臺。

威脅（Threatened）：框架協(xié)議的出臺，勢必會導(dǎo)致在電子賣場中的貨物或服務(wù)項(xiàng)目流失。部分品目采購由原來的電子賣場采購更改為框架協(xié)議采購，直接減少電子賣場的采購規(guī)模。電子賣場各地執(zhí)行規(guī)則不同，財(cái)政部未出臺統(tǒng)一規(guī)則，電子賣場若想在框架協(xié)議采購出臺后續(xù)存，勢必要有彌補(bǔ)框架協(xié)議不足的地方。

框架協(xié)議和電子賣場的異同

框架協(xié)議和電子賣場的相似點(diǎn)

一是目的相似?？蚣軈f(xié)議和電子賣場都是針對標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購的小額零星貨物和服務(wù)，目的都是為了簡便采購人的采購程序。

二是流程相似?？蚣軈f(xié)議和電子賣場都是先通過公開征集程序確定入圍供應(yīng)商，與入圍供應(yīng)商簽訂合同后，再由采購人和入圍供應(yīng)商之間實(shí)施具體的采購。

框架協(xié)議和電子賣場的不同點(diǎn)

一是適用范圍不同?？蚣軈f(xié)議主要適用于110號令第三條規(guī)定的4種情形，而電子賣場采購范圍更廣泛，屬于集采目錄內(nèi)的小額零星采購及集采目錄外限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物和服務(wù)幾乎都可以納入電子賣場平臺。

二是性質(zhì)不同?？蚣軈f(xié)議是一種采購方式，而電子賣場是一個(gè)采購平臺。框架協(xié)議是法定的一種采購方式，需要按照法定方式執(zhí)行相應(yīng)的采購流程。電子賣場是通過篩選出供應(yīng)商后，由入圍供應(yīng)商在電子賣場上架產(chǎn)品，采購人可直接在電子賣場平臺執(zhí)行最終環(huán)節(jié)的采購。

三是征集人不同。電子賣場的征集人均為集中采購機(jī)構(gòu)，而框架協(xié)議采購的征集人可能是集中采購機(jī)構(gòu)，也可能是主管預(yù)算單位及其委托的采購代理機(jī)構(gòu)。許多采購人并不了解電子賣場的征集過程，而框架協(xié)議的出臺讓采購人對征集過程相比之前更加關(guān)注。

四是價(jià)格機(jī)制不同?？蚣軈f(xié)議采購在第一階段就約束了供應(yīng)商的最高限制單價(jià)，入圍供應(yīng)商不得超過約定的價(jià)格。而電子賣場則采用的是價(jià)格監(jiān)測機(jī)制，即供應(yīng)商在電子賣場平臺上架產(chǎn)品后，通過系統(tǒng)監(jiān)測或第三方價(jià)格監(jiān)測機(jī)構(gòu)抽樣監(jiān)測上架產(chǎn)品的價(jià)格，以事后監(jiān)管的方式進(jìn)行價(jià)格管理。

電子賣場發(fā)展方向與建議

存在的問題與困難

現(xiàn)階段的電子賣場仍在逐步探索中，還存在諸多問題及困難。

對于財(cái)政部門而言，每年要制定集中采購目錄，哪些品目應(yīng)該納入電子賣場采購可能是一個(gè)棘手的問題。一方面財(cái)政部門希望推動電子賣場電商化發(fā)展，幫助采購人解決采購便利性問題。另一方面，有些品目無公開透明價(jià)格，納入電子賣場不便于管理。

對于集中采購機(jī)構(gòu)而言，為落實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境相關(guān)政策，逐漸放開電子賣場供應(yīng)商入圍門檻，采用動態(tài)或多批次征集的方式征集電子賣場供應(yīng)商，導(dǎo)致入圍供應(yīng)商家數(shù)多且資質(zhì)參差不齊，無疑增加了管理難度及管理成本。

對于采購人而言，隨著集中采購目錄內(nèi)采購限額標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高及電子賣場供應(yīng)商數(shù)量的增多，采購人的采購難度及采購風(fēng)險(xiǎn)也有所增加。采購人應(yīng)落實(shí)采購內(nèi)控管理制度，部分采購單位已有較為成熟的內(nèi)控管理制度，尚能參照單位內(nèi)控管理制度在電子賣場下單商品，但有些采購單位剛成立或還未訂立相關(guān)內(nèi)控管理制度，按照集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定直接在電子賣場上下單，未在單位內(nèi)部進(jìn)行采購決策或比價(jià)等流程，若采購金額較大可能會面臨審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

   電子賣場發(fā)展及建議

框架協(xié)議也將面臨電子賣場同樣的問題，但電子賣場目前已有相應(yīng)的解決方案，即大部分省市已在電子賣場增加反拍、詢價(jià)、拼單團(tuán)購等采購方式。對于財(cái)政部門來說，有利于節(jié)省財(cái)政資金；對于集中采購機(jī)構(gòu)來說，需要做好系統(tǒng)優(yōu)化，保障幾種采購方式的正常運(yùn)行；對于采購人來說，采購金額較大的采購，采購人可通過這幾種采購方式直接發(fā)起供應(yīng)商競價(jià)等，對比傳統(tǒng)線下招標(biāo)、談判等流程，電子賣場簡化采購流程、降低采購成本、提高采購效率，同時(shí)幫助采購人進(jìn)一步減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

框架協(xié)議采購出臺后，電子賣場想要繼續(xù)發(fā)展，一是要更智能地實(shí)現(xiàn)電子賣場采購系統(tǒng)化，提升采購人用戶體驗(yàn)；二是要擴(kuò)充集采目錄外品目，為采購人自行采購提供采購渠道，優(yōu)化采購人招標(biāo)流程。

除此之外，電子賣場借助其前期深耕市場的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和強(qiáng)大的系統(tǒng)功能，為框架協(xié)議采購提供了一個(gè)肥沃“土壤”。電子賣場具備完善監(jiān)管措施、優(yōu)化系統(tǒng)改造的條件，框架協(xié)議可借助電子賣場執(zhí)行采購各環(huán)節(jié)，并將電子賣場作為框架協(xié)議采購實(shí)施的電子化平臺。110號令是在深化政府采購制度改革背景下出臺的全新政府采購方式，不僅彌補(bǔ)了過去的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購的不足，同時(shí)也為電子賣場的發(fā)展提升指明了方向。未來，電子賣場可以發(fā)展成為一種針對小額零星采購的綜合性交易平臺，不僅有直購、競價(jià)、反拍等功能，還能夠執(zhí)行框架協(xié)議電子化采購。

作者單位：深圳交易集團(tuán)有限公司（深圳公共資源交易中心）

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