財會監(jiān)督助推政府采購高質量發(fā)展

【探討與爭鳴】

財會監(jiān)督助推政府采購高質量發(fā)展

■ 歐雨祥

2023年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），對健全財會監(jiān)督體系、完善工作機制等方面作出了頂層設計。其中提出，各級財政部門要加強對政府采購制度實施情況的監(jiān)督，規(guī)范政府采購行為；有關部門要按照職責分工加強對政府采購活動的監(jiān)督，提高政府采購資金使用效益?！兑庖姟穼⒄少徶贫葘嵤┣闆r和政府采購活動列為財政部門財會監(jiān)督、主管部門依責監(jiān)督和單位內部控制監(jiān)督的重要內容，足以說明政府采購活動是問題易發(fā)、多發(fā)的領域。因此，筆者認為，必須下大力氣加強政府采購財會監(jiān)督，進一步規(guī)范政府采購行為。

重要意義

作為財政支出管理循環(huán)中承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，政府采購旨在規(guī)范政府采購行為，加強對政府財政支出的管理和監(jiān)督；降低政府采購成本，提高政府財政資金的使用效益；貫徹國家宏觀經濟政策，推動經濟高質量發(fā)展。而財會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機關、企事業(yè)單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監(jiān)督?？梢哉f，加強政府采購財會監(jiān)督，是我國政府采購市場發(fā)展的必然要求。

一是有利于規(guī)范政府采購活動。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，政府采購規(guī)模在不斷擴大。盡管政府采購監(jiān)管的力度也在不斷加大，但高價采購、暗箱操作等違法違規(guī)行為仍時有發(fā)生，這勢必會造成我國財政預算資金的巨大浪費。在此情況下，有必要加強政府采購財會監(jiān)督，看采購單位在采購過程中是否讓錢花得物有所值。筆者認為，通過財會監(jiān)督的方式將管理觸角延伸到政府采購行為，無疑是找準了監(jiān)管政府采購市場的切入口，實現(xiàn)了政府采購監(jiān)管立足于宏觀、著眼于微觀的和諧統(tǒng)一。加強政府采購財會監(jiān)督，可以充分發(fā)揮財政部門的職能，加強對政府財政支出的管理和監(jiān)督，進一步規(guī)范政府采購活動的合理性、合法性。例如，通過對政府采購合同履行情況的監(jiān)督檢查，加大對政府采購合同違法違規(guī)行為的查處力度，提高財政資金的使用效益。

二是有利于貫徹落實國家宏觀經濟政策。隨著我國經濟向市場化不斷推進，經濟的周期性波動也越來越明顯。在此情況下，要保持國民經濟的穩(wěn)定發(fā)展，就必須發(fā)揮政府宏觀政策的作用。根據不同時期的宏觀經濟政策，政府可通過調整政府采購的規(guī)模和結構來對社會需求總量和結構施加影響。而政府采購制度是財政政策的有機組成部分。因此，我國政府采購相關法律法規(guī)規(guī)定，政府采購政策應當由國務院采購監(jiān)督管理部門會同國務院有關部門根據國家經濟和社會發(fā)展要求統(tǒng)一制定，維護全國統(tǒng)一大市場和公平競爭。政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等。而加強政府采購財會監(jiān)督，必然有助于實現(xiàn)上述政策目標。

三是有利于推進黨風廉政建設。眾所周知，政府采購是政府用錢的一個大頭，所采購的工程、貨物和服務里面有很大的利益空間，是腐敗現(xiàn)象滋生的土壤之一。而建立健全政府采購制度，實質上是以制度約束人，減少“利益尋租”的空間，將各項采購活動在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運作，從源頭上有效地抑制采購活動的幕后交易。加強政府采購財會監(jiān)督，有利于從源頭上堵塞漏洞，為反腐倡廉提供制度保障。

四是有利于增強財政政策與貨幣政策的協(xié)調聯(lián)動。財政政策和貨幣政策是宏觀調控的主要手段，在社會資源總量控制與結構調整中發(fā)揮著重要作用。財政政策和貨幣政策協(xié)調配合，將在經濟穩(wěn)定、經濟發(fā)展和經濟增長中起主導作用。雖然政府是國內最大的單一消費者，但在政府采購制度未建立前，這個“最大的”還只是一個虛擬概念。在政府采購制度確立后，這個“最大的”單一消費者就得以形成，有機地將各部門、各單位的消費組織起來，進而有效地執(zhí)行國家的財政政策及相關的貨幣政策、產業(yè)政策和社會發(fā)展計劃。例如，供應商應當以支票、匯票、本票或者金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式提交保證金；供應商可以憑中標通知書、采購合同辦理銀行信用借款等。通過加強政府采購財會監(jiān)督，可以更好地貫徹財政政策，巧妙地與貨幣政策相配合，增強兩者之間的協(xié)調聯(lián)動，推動國內經濟的穩(wěn)步發(fā)展。

對策建議

近年來，不少政策文件都強調要進一步擴大采購人的主體責任，全面落實“誰采購、誰負責”的原則?！渡罨少徶贫雀母锓桨浮访鞔_，“深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任”。先后兩次發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》都強調，要強化采購人主體責任。但采購人并非個個都對政府采購法律法規(guī)和操作業(yè)務十分熟悉，在實施采購的過程中難免會出現(xiàn)各種問題。因此，有必要加強政府采購財會監(jiān)督，對政府采購活動監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督作出具體規(guī)定。筆者認為，對政府采購進行財會監(jiān)督主要包括事前、事中、事后三個階段的全過程監(jiān)督。

——對政府采購活動進行事前財會監(jiān)督。一是建立健全內部監(jiān)督管理制度。政府采購活動的決策和執(zhí)行應當明確，并相互監(jiān)督、相互制約。經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。筆者認為，應以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度，實現(xiàn)對政府采購活動內部權力運行的有效制約。同時，針對政府采購崗位設置、流程設計、主體責任、與市場主體交往等重點問題，細化廉政規(guī)范，明確紀律規(guī)矩，形成嚴密、有效的約束機制。

二是加強對政府采購預算的監(jiān)督。政府采購應當嚴格按照批準的預算執(zhí)行?？茖W合理地編制采購預算，對后續(xù)采購工作的開展具有舉足輕重的作用。筆者認為，為了保證政府采購預算的嚴肅性，對于沒有上報年初采購預算或雖然上報采購預算但未經批準的項目，以及應實行集中采購而擅自改為自行采購的項目，采購單位的財務部門應不予支付，且審計、紀檢、監(jiān)察部門對違紀單位和責任人要進行責任追究。

三是加強對政府采購計劃編制的監(jiān)督。按照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例的有關要求，政府采購計劃的編制，是政府采購工作的基礎工作。筆者認為，加強對政府采購計劃編制的監(jiān)督，是政府采購監(jiān)督管理部門開展事前監(jiān)督較為有效的方式。各采購單位應嚴格按要求編報政府采購計劃，依據部門、單位預算或工程項目概算確定并編制采購計劃。

四是加強對采購需求論證的監(jiān)督。按照規(guī)定，采購人或受委托的采購代理機構應當對采購項目的市場技術或服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，并根據調查情況、資產配置標準等科學合理地確定采購需求。采購人可以根據采購項目技術復雜情況，在項目需求確定前組織相關專業(yè)人員進行需求論證；采購進口產品的應當進行進口產品論證。筆者認為，在這一過程中，監(jiān)督的著力點可以放在論證后的采購需求是否符合政府采購政策和國家有關規(guī)定，以及是否遵循預算、資產和財務等相關規(guī)定。例如，將論證意見在省級以上政府采購網上公布并征求意見等。

——對政府采購活動進行事中財會監(jiān)督。一是加強對供應商資質審查的監(jiān)督。筆者認為，政府采購市場對社會各界合法生產和經營的商家機會是均等的，但由于市場經濟和政府采購的特殊性，采購人或其委托的采購代理機構必須對進入政府采購市場的供應商進行資格審查。在這一過程中，有必要加強財會監(jiān)督，保證相關供應商的產品合法、資格合法、經營合法等。

二是加強對電子開評標的監(jiān)督?，F(xiàn)階段，大部分政府采購項目都實行電子開評標。筆者認為，有必要妥善保管這些電子監(jiān)控材料，并保證其完整性、真實性。在后續(xù)相關部門處理投訴案件時，這些電子監(jiān)控材料或許能起到關鍵作用。

三是加強對評審專家的監(jiān)督。評審專家因其獨立的第三方身份，在政府采購活動中肩負重要職責。筆者認為，采購人或采購代理機構必須按要求抽取評審專家，并對評審委員會、競爭性談判小組或詢價小組進行財會監(jiān)督。例如，對評審專家在政府采購活動中的職責履行情況進行記錄，并及時將有關違法違規(guī)行為向財政部門報告；對評審專家的勞務報酬、支付方式等要符合相關規(guī)定。

——對政府采購活動進行事后財會監(jiān)督。一是加強對采購合同的監(jiān)督。采購合同應當采用書面的形式簽訂，同時可以采用政府采購合同標準文本，確保必要的條款完備。此外，補充協(xié)議內容是合同的組成部分，雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。筆者認為，對采購合同的監(jiān)督，應看合同雙方是否嚴格履行合同、在執(zhí)行過程中遇到國家政策調整的是否依法依規(guī)調整等。

二是加強對合同履約驗收的監(jiān)督。按照規(guī)定，采購人根據采購項目的具體情況，可以自行組織項目驗收或委托采購代理機構驗收。筆者認為，對合同履約驗收的監(jiān)督，應看采購人是否依法組織驗收工作、對于驗收合格的項目是否按約定及時向供應商支付采購資金等。例如，對于委托采購代理機構進行履約驗收的，看采購人是否有對驗收結果進行書面確認；對于政府向社會公眾提供公共服務的項目，采購人或者受托的采購代理機構是否有邀請服務對象或實際使用人參與驗收。這里需要注意的是，政府向社會公眾提供的公共服務項目，還要看是否將驗收結果在省級以上政府采購網上向社會公示。

三是加強對采購檔案的監(jiān)督。采購檔案是反映政府采購活動過程及各項決策的記錄。妥善完整地保存采購檔案，可以為政府采購的統(tǒng)計分析、經驗總結、監(jiān)督檢查、糾紛處理等工作提供客觀依據。按照規(guī)定，采購人、采購代理機構對政府采購項目每項采購活動的采購文件應當妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結束之日起至少保存十五年。筆者認為，對采購檔案的監(jiān)督，要看采購人或采購代理機構是否有建立真實完整的采購檔案、是否有妥善保存每項采購活動的采購文件等。

總之，加強政府采購財會監(jiān)督是一項政策性強、任務艱巨的工作。因此，相關部門要認真貫徹落實《意見》的相關要求，切實加大政府采購財會監(jiān)督的力度，著力協(xié)調和解決在政府采購監(jiān)督過程中存在的突出問題，推動我國政府采購高質量發(fā)展。

（作者單位：湖南省永州市財政局）

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