抓住政府采購的“牛鼻子”

【政策效果梳理與展望】

抓住政府采購的“牛鼻子”

■ 宋軍 吳勇軍

在政府采購活動中，加強(qiáng)需求管理就是抓住了政府采購的“牛鼻子”，可以較好地落實(shí)采購人主體責(zé)任、編制采購預(yù)算、強(qiáng)化采購項(xiàng)目驗(yàn)收、防范采購活動風(fēng)險(xiǎn)等，采購需求可謂綱舉目張。然而，《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）實(shí)施兩年多以來，還存在一些采購單位重視程度不夠、部分采購人未嚴(yán)格履行主體責(zé)任，有的甚至將采購需求管理隨意地“讓渡”給采購代理機(jī)構(gòu)或相關(guān)供應(yīng)商的情況，導(dǎo)致采購需求管理的主體責(zé)任并未真正落實(shí)到位，采購結(jié)果大打折扣。

存在的問題及原因分析

——部分采購單位重視程度不夠，缺乏有效的內(nèi)控機(jī)制。對于采購量大的采購單位，如高校、醫(yī)院，其內(nèi)部與政府采購工作有關(guān)聯(lián)的部門較多，涉及財(cái)務(wù)部門、計(jì)劃部門、設(shè)備部門、使用部門、審計(jì)部門等。如果采購單位內(nèi)部分工不清晰、職責(zé)不明確、相互不配合，則采購需求管理職責(zé)無法落實(shí)到位。對于采購量小的采購單位，其內(nèi)部政府采購管理部門一般設(shè)在財(cái)務(wù)、后勤等部門。一些工作人員還存在對采購需求管理認(rèn)識不到位、政策不熟悉等情況，有的甚至認(rèn)為采購需求是具體業(yè)務(wù)部門、實(shí)際使用部門的事情，自己只需保證采購程序合規(guī)即可。

——部分采購人員綜合素質(zhì)不高，對采購需求管理不到位。按照《辦法》規(guī)定，采購人要制定采購實(shí)施計(jì)劃，并且在采購實(shí)施計(jì)劃中明確合同訂立安排、合同管理安排，也就是涵蓋采購項(xiàng)目預(yù)（概）算、最高限價(jià)、合同類型、定價(jià)方式、履約驗(yàn)收方案、風(fēng)險(xiǎn)管控措施等。筆者認(rèn)為，其中最關(guān)鍵的是在采購實(shí)施計(jì)劃中確定履約驗(yàn)收方案、風(fēng)險(xiǎn)管控措施，針對采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行審查。但對于非歧視性、競爭性、采購政策、履約風(fēng)險(xiǎn)等審查，部分采購人要么并未開展，要么不知道如何開展，有的甚至被供應(yīng)商“帶偏”或“俘虜”，成了他們的“代言人”。

——采購需求管理流于形式，不能達(dá)到既定目標(biāo)。有些采購人的采購需求調(diào)查范圍太窄，缺乏代表性。有些采購人既不是自己做采購需求調(diào)查，也不是委托給專門的咨詢機(jī)構(gòu)，而是將其委托給采購代理機(jī)構(gòu)完成，至于調(diào)查方式、范圍等是否符合要求并不在乎，只想走個(gè)程序。還有些采購人為了自身免責(zé)，隨意擴(kuò)大采購需求調(diào)查范圍，不管采購項(xiàng)目大小、采購需求是否復(fù)雜等，一律開展采購需求調(diào)查。還有極少數(shù)采購人將采購需求調(diào)查委托給咨詢機(jī)構(gòu)后，對其缺乏監(jiān)督管理，任由其操作，而部分咨詢機(jī)構(gòu)為了節(jié)省費(fèi)用，由工作人員隨意編一個(gè)需求調(diào)查結(jié)論，再請幾個(gè)相關(guān)專家簽字就算完成了。

——采購需求管理質(zhì)量不高，導(dǎo)致采購風(fēng)險(xiǎn)增加。有些采購人對采購需求的排他性問題重視程度不夠，在采購需求調(diào)查中所作出的相關(guān)重要或關(guān)鍵的技術(shù)參數(shù)具有排他性。對此，筆者認(rèn)為，一是采購人故意為之，旨在“量身定做”；二是采購人對市場調(diào)查不深入，或相關(guān)論證專家專業(yè)性不強(qiáng)，對市場不夠了解；三是某些領(lǐng)域的專業(yè)人士太少，導(dǎo)致采購需求很可能來自某一家供應(yīng)商或少數(shù)專家，造成排他性較強(qiáng)、競爭不充分，未來還可能會產(chǎn)生較大的質(zhì)疑、投訴風(fēng)險(xiǎn)。此外，采購需求指標(biāo)（實(shí)質(zhì)性條款）與評審因素的對接度把握不準(zhǔn)，容易產(chǎn)生兩個(gè)極端：如果必須滿足的實(shí)質(zhì)性條款太少，則會造成采購的產(chǎn)品與實(shí)際需求有較大偏差，采購人沒有采購到自己真正需要的產(chǎn)品；如果必須滿足的實(shí)質(zhì)性條款太多，則會出現(xiàn)滿足實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商不足法定數(shù)量，導(dǎo)致采購活動失敗或增加廢標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

解決措施

采購需求管理是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是做好采購工作的前提。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)采取有效措施，解決采購需求管理中存在的問題，更好地實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目績效目標(biāo)。

——加強(qiáng)制度建設(shè)，出臺《政府采購需求管理與風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施細(xì)則》。采購需求管理的重要性不言而喻，因此，筆者建議，提高《辦法》的管理層次，引起政府采購領(lǐng)域的高度重視；將《辦法》修訂為《政府采購需求管理與風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法》，體現(xiàn)采購風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性；出臺《政府采購需求管理與風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施細(xì)則》。具體需要細(xì)化的有以下七個(gè)方面：一是將采購需求管理作為主線，將預(yù)算編制、政策功能、生命周期、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、采購驗(yàn)收串在其中，使之一環(huán)扣一環(huán)，保證采購需求管理落地落實(shí)；二是進(jìn)一步明確各類咨詢、論證、問卷調(diào)查做法的具體步驟與要求；三是細(xì)化對論證專家選擇、使用、監(jiān)督管理等要求，保證論證調(diào)查的質(zhì)量；四是完善采購項(xiàng)目全生命周期成本核算方法，引導(dǎo)采購人在采購需求管理中落實(shí)全生命周期成本理念；五是明確各類采購合同的使用模式；六是進(jìn)一步明確采購風(fēng)險(xiǎn)因素，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范措施；七是出臺采購需求調(diào)查委托代理服務(wù)費(fèi)收取指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，解決現(xiàn)行服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。

——落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化采購單位內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。筆者認(rèn)為，嚴(yán)格意義上來講，政府采購活動旨在落實(shí)采購需求，因此，無論用什么語言來形容采購需求管理工作的重要性都不為過。筆者建議，一要進(jìn)一步強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任意識，提高對采購需求管理和風(fēng)險(xiǎn)控制重要性的認(rèn)識；二要明確采購人在采購需求管理與風(fēng)險(xiǎn)控制工作中的崗位職責(zé)；三要細(xì)化采購單位各職能部門的職責(zé)，推動形成職責(zé)邊界明確、權(quán)責(zé)清晰的內(nèi)控機(jī)制。

——鼓勵市場細(xì)分，促進(jìn)采購需求調(diào)查市場規(guī)范。采購需求市場調(diào)查是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要運(yùn)用多個(gè)領(lǐng)域的知識，對大量數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析。因此，筆者建議，鼓勵市場細(xì)分，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，從而促進(jìn)采購需求調(diào)查市場的規(guī)范化發(fā)展，使政府采購需求調(diào)查起到了解市場、分析市場、預(yù)測市場的目的。

——運(yùn)用信息技術(shù)，建立采購需求電子數(shù)據(jù)庫。筆者認(rèn)為，可以依托政府采購電子化平臺，建立采購需求電子數(shù)據(jù)庫，更好地管理采購需求和優(yōu)化采購策略，從而提高采購流程的效率和準(zhǔn)確性。通過采購需求電子數(shù)據(jù)庫，可以快速查詢所需的采購信息、產(chǎn)品規(guī)格、數(shù)量、價(jià)格以及供應(yīng)商的信息等，再運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、自動生成調(diào)查報(bào)告，實(shí)現(xiàn)采購需求的自動化和標(biāo)準(zhǔn)化匹配。

——開展專業(yè)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)能力。筆者建議，加強(qiáng)對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等關(guān)于采購需求調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)控制知識的培訓(xùn)，提高其開展采購需求調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)控制的能力和水平。同時(shí)，引入精準(zhǔn)化的培訓(xùn)理念，因材施教，按需培訓(xùn)，著力提高相關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，切實(shí)做到熟悉本職業(yè)務(wù)、掌握調(diào)查工作要點(diǎn)。

——加大對采購需求管理執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。筆者建議，開展一次全面的采購需求管理執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，從而摸清兩年多來《辦法》的實(shí)際落實(shí)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步督促采購人認(rèn)真履行采購需求管理與風(fēng)險(xiǎn)控制的主體責(zé)任。

［作者單位分別為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中國政府采購研究所、采招云（湖北）信息科技有限公司］

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