日本經(jīng)驗對我國確定采購預(yù)算價格的啟示

【探討與爭鳴】

日本經(jīng)驗對我國確定采購預(yù)算價格的啟示

■ 姜愛華 禚德銘

經(jīng)過20多年的探索，我國政府采購已經(jīng)形成了較為完整的制度框架，對規(guī)范政府采購行為、提高資金使用效益、維護國家利益和社會公共利益、促進廉政建設(shè)等發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前政府采購領(lǐng)域仍然存在低價中標、價格確定不合理、“物有所值”理念落實不到位等突出問題，無法較好地實現(xiàn)采購目標。

對此，筆者認為，確定合適的采購預(yù)算價格是解決相關(guān)問題的關(guān)鍵。作為世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》的發(fā)起方和最早簽字方之一，日本開展政府采購活動的時間較早。對于預(yù)算價格的確定，日本要求應(yīng)在考慮過往成交價格情況、供求情況、履行難易程度、數(shù)量多寡、履行時間長短等因素的基礎(chǔ)上合理制定。此外，鑒于軍事采購具有科技含量高、供應(yīng)商較少的特點，且部分產(chǎn)品為前沿創(chuàng)新產(chǎn)品，尚未設(shè)計生產(chǎn)，價格更難確定，日本在軍事采購中制定了一系列計算價格的管理辦法，有效地控制了預(yù)算價格。因此，本文試圖介紹日本軍事采購關(guān)于價格確定的法律規(guī)定和具體實踐，以期為我國政府采購確定預(yù)算價格提供一定的參考。

日本軍事采購關(guān)于價格確定的法律規(guī)定和具體實踐

相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定■■■

為了以合理的價格進行采購，日本防衛(wèi)省針對計算預(yù)算價格所需的基本事項，制定了《關(guān)于采購物品等的預(yù)算價格計算基準的訓(xùn)令》。此外，日本防衛(wèi)省負責(zé)政府采購的防衛(wèi)裝備廳還制定了《關(guān)于防衛(wèi)裝備廳的預(yù)算價格計算事務(wù)的訓(xùn)令》及《關(guān)于防衛(wèi)裝備廳的預(yù)算價格計算事務(wù)的訓(xùn)令的事務(wù)要領(lǐng)（通知）》，以實現(xiàn)業(yè)務(wù)處理的合理化、便利化，明確了涉及部門及人員的責(zé)任劃分。

筆者主要參考的法律規(guī)定有《預(yù)算決算及會計令》《物價控制令》《企業(yè)會計原則》《資產(chǎn)重估法》《所得稅法》《公司稅法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)。通過構(gòu)建政策體系系統(tǒng)，構(gòu)建操作指南，為具體采購實施提供方向指引。

不同采購方式價格的確定■■■

日本的政府采購方式主要包括競爭性招標、邀請招標、限制性招標。

在競爭性招標中，按照以下規(guī)定進行：第一，如果有標準資料認為計算因素的數(shù)值合適，則應(yīng)在考慮采購標的的數(shù)量、交貨時間、供求狀況等前提下，采用該行業(yè)認為合適的數(shù)值進行計算。但在采購標的有品牌指定、制造廠認定等情況下，該條件所涉及部分的數(shù)值應(yīng)比照適用邀請招標的規(guī)定。第二，如果沒有合適的標準資料，則可以要求兩個或兩個以上合適的投標人提交報價資料進行計算。第三，如果之前進行過相同采購，則可以根據(jù)相關(guān)合同資料，通過對前兩項規(guī)定的標準資料或報價資料中的數(shù)值進行修正的方法計算。

在邀請招標中，按照下列規(guī)定進行：第一，根據(jù)合適的標準資料計算。第二，根據(jù)每個被邀請的投標人貨物的數(shù)量、交貨期、供求狀況等進行計算。但如果邀請的投標人數(shù)量眾多，難以對所有投標人進行計算時，可以選擇兩個或兩個以上的投標人進行計算。

在限制性招標中，按照下列規(guī)定進行：第一，如果有標準資料認為計算因素的數(shù)值合適，則在考慮投標人和該行業(yè)的實際情況以及采購標的數(shù)量、交貨時間等情況后，采用合適的數(shù)值進行計算。第二，如果被認為沒有適當(dāng)?shù)臉藴寿Y料，則在審查投標人提交的報價資料后，可根據(jù)采購標的數(shù)量、交貨期等，采用合適的數(shù)值計算。第三，參照過去已有采購實例的情況。

預(yù)算價格的確定方式■■■

預(yù)算價格是以計算價格（作為確定預(yù)算價格基準的估計價格）來確定的。在計算價格時，要考慮采購標的的數(shù)量、交貨時間、供求狀況等。計算價格的方式包括市場價格方式、成本計算方式。在日本防衛(wèi)省裝備廳所負責(zé)的采購中，由于多為特殊規(guī)格的物品，因此大多采用成本計算方式。

何為市場價格方式？市場價格方式是以市場價格等為基準的計算方式，通常是指在競爭市場中的供求關(guān)系，即賣方和買方達成一致的價值，主要是對商品的成本、手續(xù)費、利潤、利息、專利使用費、包裝費、運輸費等進行計算。

具體來看，產(chǎn)品成本如果有控制價格，則以控制價格為基準計算；如果沒有控制價格，則以市場價格為基準計算。這里需要說明的是，產(chǎn)品的標價、其他采購單位采購價格、市場售價可以視作產(chǎn)品成本，對于其中包含的運輸費、包裝費、銷售費用、折扣等進行扣除。如果沒有明確的市場價格，則可以對類似產(chǎn)品進行分析計算，并對有差異的部分按成本附加或者扣除計算。如果之前采購過相同的產(chǎn)品，則可以此價格作為產(chǎn)品成本。

值得注意的是，手續(xù)費是指一般的管理和銷售費用、利息和利潤總額，按照以下公式計算：手續(xù)費＝產(chǎn)品成本×費用率。其中，費用率有兩種計算方式：一是（銷售價格－進貨成本）/進貨成本×100%；二是代理收入/代理金額×100%。

銷售直接費用是指在采購產(chǎn)品或者合同條款特殊性下所必需的費用，適合作為產(chǎn)品成本和手續(xù)費以外的其他費用應(yīng)計入銷售直接費用，其金額應(yīng)為實際成本金額，并根據(jù)成本的性質(zhì)命名為適當(dāng)名稱，具有較強的特殊性。

包裝費和運輸費以實際發(fā)生金額為準，當(dāng)采購商品的重量、容積、貨容等事項不明確時，可采用“貨物費×認為適當(dāng)?shù)谋嚷省币徊⑶蟪龅姆椒ā?/p>

如果是進口商品，還應(yīng)考慮進口關(guān)稅、港口作業(yè)費、倉儲費、銀行手續(xù)費、利率等相關(guān)費用。

何為成本計算方式？成本計算方式是適用于市場價格方式但在并不樂觀情況下的計算方式，是在將生產(chǎn)費用按構(gòu)成要素累計的制造成本上附加合理利潤等來計算價格的方式。

其中，直接材料成本包括原料、半成品、零部件等相關(guān)費用成本。直接勞務(wù)成本包括工作和各種津貼。對在多種產(chǎn)品生產(chǎn)中使用、無法直接區(qū)分的成本進行分攤，如燃料、工廠的消耗品、辦公用品、間接參與工作的員工工資津貼、固定資產(chǎn)折舊、廠房租賃、水電等相關(guān)費用都算作間接制造成本。設(shè)計費、檢驗費、專用設(shè)備費、工程費、技術(shù)開發(fā)費、專利使用費等作為直接投入產(chǎn)品生產(chǎn)的費用計入其他成本。管理和銷售費用是為整體業(yè)務(wù)和銷售所共同發(fā)生的全部費用，主要包括管理人員的工資津貼、辦公用品消耗、保險費、稅費、差旅交通費、廣告宣傳費、通信費、會議費、銷售傭金、研究開發(fā)等費用。

對于難以按計算項目分別計算且不符合實際情況的產(chǎn)品，可以適當(dāng)選擇幾家合適的企業(yè)征收估計價格計算書，并根據(jù)該估計值計算所采購產(chǎn)品的計算價格。

價格調(diào)查及相關(guān)調(diào)查■■■

預(yù)算價格的計算以標準數(shù)值為基礎(chǔ)，這里的標準數(shù)值是在分析和討論企業(yè)成本的基礎(chǔ)上設(shè)定的，因此，日本防衛(wèi)裝備廳進行了以下調(diào)查。

一是價格調(diào)查。價格調(diào)查是為了得到適用于預(yù)算價格計算的價格資料，對有關(guān)產(chǎn)品的市場價格及與該市場價格變動相關(guān)的經(jīng)濟指標等規(guī)定調(diào)查項目進行調(diào)查。二是經(jīng)費率調(diào)查。經(jīng)費率調(diào)查是指計算產(chǎn)品的預(yù)算價格所需的直接勞務(wù)成本、間接制造成本、一般的管理及銷售費用、利息及利潤計算中使用的數(shù)值，要求經(jīng)營者提供必要的資料，調(diào)查實際值及預(yù)定值。三是成本調(diào)查。成本調(diào)查是為了得到計算采購品以后采購的預(yù)算價格所需的資料，確認該合同的全部或一部分發(fā)生成本而進行的調(diào)查。四是資料調(diào)查。資料調(diào)查是在計算預(yù)算價格時，為了確認供應(yīng)商提供的報價文件資料等內(nèi)容而進行的調(diào)查。

成本審計■■■

成本審計是審查供應(yīng)商為履行合同而支出或承擔(dān)的費用作為成本是否合理，以確定合同價款。

在進行成本審計時，日本防衛(wèi)裝備廳根據(jù)合同條款等內(nèi)容（合同條款所附的計算標準及其他與合同有關(guān)的文件），調(diào)查發(fā)生的實際成本或?qū)嶋H價格的各項記錄，并在必要時進行核實，以審查實際成本或?qū)嶋H價格是否合適。

此外，從2013年開始，日本新增了一系列審計方法，包括直接訪問信息系統(tǒng)進行審計、獲取信息系統(tǒng)相關(guān)日志（歷史記錄）進行審計、直接聽取供應(yīng)商工作人員的說明進行審計、在不通知供應(yīng)商的基礎(chǔ)上突擊進行審計。

制度調(diào)查及進口采購調(diào)查■■■

制度調(diào)查是為了確認以成本計算方式計算預(yù)算價格并簽訂合同的供應(yīng)商的成本計算系統(tǒng)的適當(dāng)性，包括會計制度的可靠性、成本發(fā)生部門的成本分類賬或與其相當(dāng)?shù)馁~簿類。該調(diào)查要審查供應(yīng)商的資產(chǎn)負債表和損益表明細與成本分類賬等數(shù)字的匹配情況，并審查內(nèi)部欺詐預(yù)防和法律合規(guī)制度。此外，對于持續(xù)計算費用率的供應(yīng)商，日本還實施定期調(diào)查、臨時調(diào)查。

進口采購調(diào)查是為了確認與進口產(chǎn)品相關(guān)的供應(yīng)商的會計制度的適當(dāng)性，確認會計制度中的記錄與合同對方提交的發(fā)票等的一致性，以及與該發(fā)票相關(guān)的文件的必要事項，并確認公司內(nèi)部防止欺詐和遵守法律制度的調(diào)查。此外，進口采購調(diào)查將對持續(xù)簽訂1億日元以上合同的供應(yīng)商至少每5年進行一次定期調(diào)查，并在認為有必要時對其進行臨時調(diào)查。

工時調(diào)查■■■

工時調(diào)查是指在以成本計算方式計算預(yù)算價格采購裝備和勞務(wù)時，采購單位和供應(yīng)商共同對工作現(xiàn)場的工作、與特定設(shè)備等相關(guān)的工作，進行實際情況調(diào)查和分析，以提高工作效率，并探索在不對現(xiàn)有設(shè)備、工藝等進行重大改變的情況下提高工作效率的方法。之后，采購單位將制定《工作效率化計劃書》的任務(wù)委托給供應(yīng)商，并附上根據(jù)對工作效率等實際情況的調(diào)查和分析而制定的工時審查結(jié)果資料，供應(yīng)商在討論其內(nèi)容后制定并提交《工作效率化計劃書》。針對供應(yīng)商提交的《工作效率化計劃書》，采購單位在審查其內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將新方法可能提高工作效率從而降低成本的情況反映在事后合同的計算價格中。

此外，日本防衛(wèi)裝備廳還從以下五方面修訂了工作效率促進制度，以擴大使用該制度的合同情況。一是如果供應(yīng)商提出申請，競爭合同也在該制度適用之列。二是對于競爭合同，如果確定了該制度的適用，并滿足一定的條件，在沒有確認新供應(yīng)商參與的情況下，可以通過隨意合同的方式簽訂該合同。三是在主動提出適用該制度并決定適用時，如果供應(yīng)商提出要求，可由其作為主體對工作效率等實際情況進行調(diào)查和分析。四是該制度適用期間簽訂的有關(guān)裝備和服務(wù)合同，期限為自該制度適用決定之日起的下一年度以后的5個年度，計算價格按在原有基礎(chǔ)上考慮工作效率提高預(yù)計會降低的工時重新計算，再加上工作效率提高促進費（按照減少工時的50%進行計算的金額）。五是在適用該制度的期限結(jié)束后，當(dāng)計算該裝備和服務(wù)的合同計價時，以《工作效率化計劃書》中最后年度的計劃工時為基礎(chǔ)計算，但未完成最終計劃工時的，如果確實執(zhí)行了《工作效率化計劃書》中承諾的活動，則以實際完成的工時作為期滿后計算工時的基礎(chǔ)。

對我國的啟示

針對預(yù)算價格的確定，我國政府采購主要還是以項目預(yù)算為主，價格設(shè)置在預(yù)算內(nèi)，但還缺乏較為合理的計算方法。在確定中標項目時，有最低價占優(yōu)勢的導(dǎo)向，但對于到底什么是合理價格，目前還缺少明晰認識和計算標準。因此，可參考日本軍事采購領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗做法，從以下五方面加以完善。

一是在當(dāng)前最低評標價法的基礎(chǔ)上，強化預(yù)算價格設(shè)置。不再僅以投標商價格為參考依據(jù)，落實“物有所值”理念，關(guān)注過往同類商品價格和市場價格情況，變被動接受價格報價為主動設(shè)置價格限制。

二是規(guī)范價格計算方法。合理確定價格包含因素及計算標準，制定相關(guān)工作流程和操作指南，方便采購單位操作執(zhí)行。

三是重視數(shù)據(jù)采集調(diào)查。針對市場上同類型較多的產(chǎn)品，要及時了解產(chǎn)品報價，區(qū)分產(chǎn)品等級和價格差異，使用市場價格計算方式確定項目預(yù)算。針對單一來源較為特殊、市場缺少同類型的產(chǎn)品，要積極采用成本價格計算方式開展要素價格計算，科學(xué)合理地設(shè)置價格，避免因信息不對稱而被供應(yīng)商“牽著鼻子走”。

四是開展配套監(jiān)督檢查。在確定價格要素和產(chǎn)品生產(chǎn)過程后，要走入企業(yè)查看相關(guān)資料，了解生產(chǎn)成本，確保數(shù)據(jù)真實準確。對供貨量大、金額高、產(chǎn)品特殊性強的供應(yīng)商，要通過定期檢查和臨時性抽查的方式跟蹤產(chǎn)品生產(chǎn)，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)所存在的阻礙生產(chǎn)的因素，并為其提供相關(guān)幫助，助力企業(yè)降低成本。

五是推動電子化建設(shè)。在政府采購網(wǎng)的基礎(chǔ)上構(gòu)建價格清單，將相關(guān)采購產(chǎn)品價格進行入網(wǎng)登記，提供數(shù)據(jù)查詢和比較服務(wù)，方便采購單位提前掌握相關(guān)情況，從而確定預(yù)算。積極與統(tǒng)計部門等單位聯(lián)動，獲取相關(guān)生產(chǎn)成本數(shù)據(jù)，以電子化方式助推價格計算。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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