貨物類框架協(xié)議采購緣何難落地？

編者按：《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》實施已有一年多。本版曾對多地框架協(xié)議采購方式的落地情況進行過報道，本篇文章則另辟蹊徑，從一線實踐者的視角，以信息化產(chǎn)品框架協(xié)議采購項目為例，來探討當前框架協(xié)議采購方式落地中存在的問題，并給出了一些合理的建議。

貨物類框架協(xié)議采購緣何難落地？

■ 饒青山

截至10月底，筆者對全國已開展框架協(xié)議采購的1930個項目進行了分析。分析發(fā)現(xiàn)，一年多來，初步統(tǒng)計全部省區(qū)均開展了服務(wù)類的框架協(xié)議采購項目，數(shù)量為1818個，其中，集中采購機構(gòu)征集的項目有617個，預算單位征集的項目為1201個；但僅有三分之一的省區(qū)開展了貨物類的框架協(xié)議采購項目，共計112個。由此可見，框架協(xié)議采購方式在服務(wù)類項目中已“蔚然成風”，但針對貨物類采購，大部分地方還停留在個別品目的試點探索階段。

我們對貨物類項目推進情況再進行更詳細的數(shù)據(jù)分析。112個貨物類框架協(xié)議采購項目中，有96個項目是首次征集，11個項目是二次征集，3個項目是三次征集，2個項目暫停征集。從征集的品目看，共覆蓋了16個品目，其中征集次數(shù)最多的是復印紙，有19次；其次是便攜式計算機和臺式計算機，均為11次；有3個品目僅征集1次。

從集采機構(gòu)執(zhí)行角度來看，除個別集采機構(gòu)完成了15個品目的征集外，大多數(shù)集采機構(gòu)征集的品目少于3個；而集中采購目錄通用貨物適合框架協(xié)議采購的品目至少20個。從實際落地情況來看，大多數(shù)集采機構(gòu)要么拿出少數(shù)品目做試點，要么在確定需求時，反復征求廠商、采購人、專家的意見，多次修改后項目也以難以開始征集。

三大癥結(jié)制約落地速度

那么，問題出在哪兒？筆者認為其原因可以總結(jié)為三方面。一是貨物類需求標準確定難，征集過程曲折，廢標（包）率高。需求標準是項目征集成功的基礎(chǔ)保障，需求標準必須具備一定的普適性，確保有足夠的廠商響應；同時，各產(chǎn)品配置標準需要有明確范圍界限，方便廠商清晰地響應需求。

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在112個貨物征集項目中，有31個項目的廢包率超過10%，約占三分之一；有9個項目的廢包率超50%，3個項目9個產(chǎn)品包100%廢包。打印機和服務(wù)器是廢包率較高的兩個品目，平均廢包率分別是22%和19%。廢包的主要是原因是符合要求響應的供應商不足2家。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，響應數(shù)量不足的原因，一方面是由于采購需求標準普適性不夠；另一方面是由于一些產(chǎn)品包限價過低，導致廠商缺乏響應的積極性。據(jù)了解，有的項目甚至以批量集采的價格再打八折作為限價。

二是入圍產(chǎn)品較分散，對產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管提出更高要求。筆者發(fā)現(xiàn)，由于框架協(xié)議采購第一階段執(zhí)行小微企業(yè)優(yōu)惠政策，大量大家不熟悉的品牌廠商通過框架協(xié)議采購的方式進入了政府采購領(lǐng)域。例如，某地方臺式計算機框架協(xié)議采購項目中，共有24家生產(chǎn)廠商49個產(chǎn)品入圍。

產(chǎn)品分散，可以更好地發(fā)揮市場資源配置作用，但不少廠商是通過“貼牌”或“代工”的形式來提供產(chǎn)品，其產(chǎn)品性能和服務(wù)能力必然存在極大問題，也會給采購人帶來很多隱患。目前，政府采購在資產(chǎn)維護保障層面存在監(jiān)管上的不足，筆者認為，需要延伸對產(chǎn)品生命周期的監(jiān)管，記錄產(chǎn)品的交付情況、維修情況、故障情況，并對入圍廠商進行信用管理，確保真正優(yōu)質(zhì)價低的產(chǎn)品服務(wù)政府采購。

三是《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）宣傳學習和理解應用不足，執(zhí)行存在偏差。財政部發(fā)布了《辦法》，并又通過答記者問的形式，對相關(guān)條款進行了解釋、說明，不少地方也請專家對《辦法》進行了講解學習。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方仍存在征集文件不規(guī)范的情況。例如，某項目公告的名稱是“....以公開招標方式采購框架協(xié)議入圍供應商”。單從項目名稱看，這一公告就存在兩個嚴重錯誤：一是框架協(xié)議采購本身就是一種采購組織方式，與公開招標一樣，是法定的采購方式之一；二是政府采購標的只有貨物、工程和服務(wù)，不存在采購供應商。類似的公告還有“某某采購中心碎紙機框架協(xié)議采購征集公開招標公告”等，且不在少數(shù)，同時，評審方法也用了“綜合評標法”。

筆者還注意到，在公布的廢包項目中，有的理由是“響應供應商不足3家”?！掇k法》明確，“確定第一階段入圍供應商時，提交響應文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應商應當均不少于2家”，顯然響應供應商不足3家不應成為廢包的理由。

此外，《辦法》特別明確，“對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫(yī)療等儀器設(shè)備進行框架協(xié)議采購的，應當要求供應商同時對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進行報價。評審時應當考慮約定期限的專用耗材使用成本，修正儀器設(shè)備的響應報價或者質(zhì)量評分?！边@里需注意的是，《辦法》中強調(diào)的是“儀器設(shè)備”的“專用耗材”。有項目在征集辦公打印機時，也要求對耗材進行報價，并對耗材設(shè)置20%—50%的價格權(quán)重，筆者認為，這也是錯誤地理解政策。因為現(xiàn)在的辦公打印機耗材不但有原廠耗材，也有通用耗材可以滿足需求。

科學確定采購需求是解決之道

科學制定采購需求標準是框架協(xié)議采購能否成功執(zhí)行的關(guān)鍵。財政部《關(guān)于做好政府采購框架協(xié)議采購工作有關(guān)問題的通知》要求：“各級財政部門要指導集中采購機構(gòu)、主管預算單位結(jié)合業(yè)務(wù)特點合理確定各類產(chǎn)品的需求標準，逐步提高標準的科學性和完整程度，做到客觀、細化、可評判、可驗證。”

筆者認為，確定采購需求是有規(guī)律可循的。近些年，電子賣場的標準化為制定框架協(xié)議采購需求標準提供了良好的基礎(chǔ)，利用技術(shù)手段對屬地歷史的交易數(shù)據(jù)、商品數(shù)據(jù)進行分析，包括且不限于商品核心屬性分布占比、成交的價格區(qū)間、品牌廠商情況等，然后通過大數(shù)據(jù)模型來合理確定產(chǎn)品需求是可行的。

《辦法》規(guī)定“采購需求應當明確技術(shù)和商務(wù)要求，包括功能、性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全、包裝、交貨期限、交貨的地域范圍、售后服務(wù)等”。因此，在制定需求標準時，首先，應該根據(jù)品目特征及用戶關(guān)注點對上述技術(shù)和商務(wù)要求進行合理化排序；其次，分清各品目需要關(guān)注的重點技術(shù)和商務(wù)要求；最后，科學合理設(shè)定指標，確定品目的標準化要求。

筆者認為，框架協(xié)議采購需求標準的制定要做好“三定”，即定配置、定包數(shù)、定限價。

一是定配置時性能指標需要關(guān)注性價比。采購人可以根據(jù)上一年采購交易數(shù)據(jù)，確定主要型號重點關(guān)注的性能參數(shù)情況。性能參數(shù)需要有一定可競爭范圍，但也應該同時關(guān)注不同類型、品牌對性能的影響，避免指標參數(shù)被趨同。如計算機的CPU主要是兩大品牌，如果僅僅簡單依據(jù)CPU主頻等參數(shù)來區(qū)分其性能且決定價格段，會帶來誤差甚至矛盾，可能會導致供應商用更具成本優(yōu)勢而性能相對次之的產(chǎn)品交付。筆者建議，可以基于不同廠商CPU的整體性能來區(qū)分價格段，并且根據(jù)技術(shù)的演進按階段進行必要的調(diào)整。

二是需求包數(shù)量應結(jié)合應用場景和采購量確定。產(chǎn)品包數(shù)量直接影響到參與廠商的數(shù)量和商品的豐富度，產(chǎn)品包的數(shù)量多少應該結(jié)合上一年該品目的交易數(shù)量、交易品牌情況來確定。采購量大的需要多設(shè)置需求包，采購量少的應該少設(shè)需求包，并要關(guān)注到品目應用場景情況，如：單一功能打印機現(xiàn)在使用不多，大部分采購小型多功能一體機代替，因此，單一功能的打印機在設(shè)置需求包時可適當減少。

三是產(chǎn)品最高限價不宜定得過低。需求包的最高限價如何確定，根據(jù)《辦法》，征集機構(gòu)需要確定每個需求包的最高限價，此時最高限價僅是供應商響應的參考價。筆者認為，適當放寬限價有利于發(fā)揮供應商之間響應報價的競爭優(yōu)勢和二階段成交階段的競爭，避免因過低的價格限制導致部分供應商參與積極性不高，或框架協(xié)議采購征集失敗。與此同時，新技術(shù)、新產(chǎn)品也可以通過框架協(xié)議采購方式及時提供給采購人，例如，基于人工智能的辦公設(shè)備，采用綠色低碳材料和綠色工藝設(shè)計的產(chǎn)品等，以便更好地發(fā)揮框架協(xié)議采購的優(yōu)勢，更好地引導和服務(wù)采購人。

此外，從當前實施效果看，筆者認為，全面推行框架協(xié)議采購必須加強《辦法》的培訓學習，相關(guān)從業(yè)者都需要全面學習和理解《辦法》，確保執(zhí)行政策不出現(xiàn)偏差。

目前，框架協(xié)議采購方式正處于推廣應用階段，筆者相信，未來框架協(xié)議采購一定會在統(tǒng)一大市場建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要制度性作用。

（作者單位：博思數(shù)采科技股份有限公司）

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