他，創(chuàng)造了政府采購(gòu)監(jiān)管的“理想國(guó)”

◎ 本報(bào)記者   肖玨

1998年，在山東省煙臺(tái)市，有個(gè)人開始帶領(lǐng)著他的6人團(tuán)隊(duì)埋頭研究政府采購(gòu)工作。正是這個(gè)6人團(tuán)隊(duì)，在幾年之后創(chuàng)造了政府采購(gòu)監(jiān)管的理想模式。如今,這個(gè)在政府采購(gòu)領(lǐng)域的理想模式被冠上城市的名字聞名業(yè)界——“煙臺(tái)模式”。而創(chuàng)造這個(gè)模式的領(lǐng)軍人物就是葉文君，現(xiàn)任煙臺(tái)市財(cái)政局局長(zhǎng)，同時(shí)兼任政府采購(gòu)管理辦公室主任。

在記者面前，葉文君話不多，他話語中出現(xiàn)頻率最高的就是“簡(jiǎn)單”二字。記者試圖從他的簡(jiǎn)要回答中為大家挖掘出這位財(cái)政局長(zhǎng)的“不簡(jiǎn)單”。

埋頭研究政府采購(gòu)

在采訪葉文君之前，記者就一直思考著這樣一個(gè)問題：10多年前，政府采購(gòu)改革在全國(guó)尚未全面鋪開，大家都在摸著石頭過河，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)少之又少。在這樣的背景下，這位財(cái)政局長(zhǎng)為何有如此魄力，將政府采購(gòu)監(jiān)管執(zhí)行得如此到位？葉文君說這還得從他從事財(cái)政工作的最初經(jīng)歷談起。

“我在學(xué)校學(xué)的專業(yè)是商業(yè)會(huì)計(jì)，畢業(yè)分配到萊陽縣財(cái)政局從事預(yù)算工作。”談起年輕時(shí)的經(jīng)歷，葉文君似乎又回到了那個(gè)青春似火的年代。

1987年,因?yàn)楣ぷ鞅憩F(xiàn)優(yōu)秀，葉文君被調(diào)到了煙臺(tái)市財(cái)政局擔(dān)任預(yù)算科長(zhǎng)。1994年，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革在神州大地風(fēng)起云涌之時(shí),葉文君升任煙臺(tái)市財(cái)政局副局長(zhǎng)，主抓改革中新增的業(yè)務(wù)處室。他當(dāng)時(shí)也未曾想到，幾年之后他主導(dǎo)的煙臺(tái)市政府采購(gòu)改革成為財(cái)政支出體制改革的重要部分。

1996年，上海掀起了政府采購(gòu)試點(diǎn)的第一股熱風(fēng)。1998年，處于改革前沿的深圳也不甘示弱，頒布了政府采購(gòu)的第一部地方性法規(guī)。在煙臺(tái)市委、市政府的高度重視和大力支持下，葉文君也開始醞釀煙臺(tái)政府采購(gòu)的改革路徑。

“當(dāng)時(shí)由我牽頭開始進(jìn)行體制創(chuàng)新，然而坦白地說，當(dāng)時(shí)我對(duì)政府采購(gòu)的理解就認(rèn)為是買東西。”葉文君召集了6個(gè)人，成立了政府采購(gòu)工作臨時(shí)小組，這其中，就有現(xiàn)任煙臺(tái)市政府采購(gòu)辦副主任任信美。當(dāng)時(shí)葉文君的辦公室與臨時(shí)小組有一定的距離，與小組成員溝通很不方便，于是，這位副局長(zhǎng)干脆就把辦公室搬到臨時(shí)小組，開始埋頭研究政府采購(gòu)。

在葉文君的帶領(lǐng)下，6人小組用1年時(shí)間研究政府采購(gòu)政策。1年后，《煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理暫行辦法》出臺(tái)，這個(gè)辦法共有6章23條，涉及了總則、形式及范圍、方法與程序、資金管理、監(jiān)督以及附則6大部分。雖然已時(shí)隔12年，該辦法的一些規(guī)定與措施在今天看來仍具有超前意識(shí)。其中第7條規(guī)定，政府采購(gòu)范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)，把工程納入了采購(gòu)的范圍，這一創(chuàng)新舉措至今還讓業(yè)界專家佩服不已。

采購(gòu)辦如何定好監(jiān)管位

在埋頭制定政府采購(gòu)管理辦法的同時(shí)，葉文君還操心著另外一件事，就是政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立以后如何定位的問題。

葉文君知道，在中國(guó)對(duì)部門級(jí)別的定位是一個(gè)很講究的事情，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)的級(jí)別低于被監(jiān)管單位，那么監(jiān)管工作就不好開展。

在這個(gè)問題上，葉文君又一次表現(xiàn)出了他超人的智慧。“我一直認(rèn)為，財(cái)政在政府采購(gòu)上擔(dān)當(dāng)?shù)氖潜O(jiān)督管理的責(zé)任。所以，我們?cè)谠O(shè)置機(jī)構(gòu)時(shí)，最開始叫作政府采購(gòu)監(jiān)督管理局，作為財(cái)政局的二級(jí)局來執(zhí)行上級(jí)的任務(wù)和命令。”

方案報(bào)上去了，可設(shè)立二級(jí)局需要報(bào)省里審批，市里想盡量簡(jiǎn)化審批程序，給予葉文君大力的支持。“當(dāng)時(shí)市領(lǐng)導(dǎo)說，局是不能設(shè)了，但可以設(shè)政府采購(gòu)管理處，也可以叫政府采購(gòu)管理辦公室，要我選擇。我想還是叫辦公室吧，國(guó)務(wù)院法制辦也是辦公室呢，于是我就選擇了辦公室這一名稱。”

在不斷的反復(fù)中，煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的編制終于批復(fù)下來了。1999年1月1日，煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室正式掛牌，隸屬于煙臺(tái)市財(cái)政局，是正處級(jí)單位。“如果沒有煙臺(tái)市委市政府對(duì)政府采購(gòu)的重視，我們政府采購(gòu)辦是定不了如此高的規(guī)格的。”葉文君如是說。

2001年，葉文君升任財(cái)政局長(zhǎng)，并兼任煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室主任。

4位一體的“煙臺(tái)模式”

在確定了機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置后，如何使政府采購(gòu)監(jiān)管工作在實(shí)踐中執(zhí)行有力？葉文君馬不停蹄，向改革的深水區(qū)邁進(jìn)。

當(dāng)時(shí)，正值中央提出公共財(cái)政支出改革，包括部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革等，以期在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)建立一整套科學(xué)的支出監(jiān)督機(jī)制。葉文君運(yùn)用他的大智慧將這幾項(xiàng)改革綜合考慮，想從中抓住政府采購(gòu)監(jiān)管的“牛鼻子”。

“這套改革概括起來就是抓好事前、事中和事后監(jiān)督，把支出監(jiān)督貫穿于財(cái)政資金運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)，融匯于財(cái)政管理的方方面面。政府采購(gòu)是財(cái)政支出的重要部分，要把財(cái)政支出監(jiān)管好，把錢用好。”

理清了這個(gè)思路，“煙臺(tái)模式”開始浮出水面。葉文君和他領(lǐng)導(dǎo)的班子全面推行以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、以投資評(píng)審為支撐、以政府采購(gòu)為手段、以國(guó)庫(kù)集中支付為保障的“4位一體”財(cái)政支出改革，建立了自成體系、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互制約、配套聯(lián)動(dòng)的財(cái)政支出管理模式。通過對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行事前審核、事中監(jiān)控和事后評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金的全方位監(jiān)管，有效地提高了財(cái)政資金使用效益。

“政府采購(gòu)的事前監(jiān)督，就是要抓好部門預(yù)算。”在這個(gè)理念的指導(dǎo)下，葉文君帶領(lǐng)煙臺(tái)市財(cái)政局一方面大力推進(jìn)預(yù)算編制精準(zhǔn)化，提高預(yù)算編制的規(guī)范性；另一方面在預(yù)算執(zhí)行初期積極推進(jìn)項(xiàng)目審定專家化，構(gòu)建“部門建議、財(cái)政審核、專家論證”的項(xiàng)目決策方式。“葉局長(zhǎng)帶領(lǐng)我們一起確定專家論證制度，讓政府采購(gòu)在報(bào)需求時(shí)就節(jié)約大量的資金，這比在事中節(jié)資更有效。”現(xiàn)任煙臺(tái)市政府采購(gòu)管理辦公室副主任的任信美回憶說。

在事中環(huán)節(jié)，葉文君也有著自己的監(jiān)督理念，“監(jiān)督必須跟著資金走，我們逐步建立了政府采購(gòu)、投資評(píng)審與國(guó)庫(kù)集中支付相結(jié)合的事中監(jiān)督機(jī)制。”在嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，通過推行政府采購(gòu)制度，避免部門分散采購(gòu)下的“暗箱操作”。同時(shí)，將政府采購(gòu)、投資評(píng)審和國(guó)庫(kù)集中支付制度相互銜接。采購(gòu)過程中，利用投資評(píng)審的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，控制工程預(yù)算。項(xiàng)目完工后，以投資評(píng)審中心的審驗(yàn)結(jié)論為依據(jù)，由國(guó)庫(kù)直接將貨款撥付供應(yīng)商。通過這種責(zé)任明確、規(guī)范有序的事中監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政資金的同步運(yùn)行，確保了財(cái)政資金的安全運(yùn)轉(zhuǎn)。

“煙臺(tái)模式”在事后也有一系列的制度設(shè)計(jì)，包括動(dòng)態(tài)管理、對(duì)社會(huì)集采機(jī)構(gòu)代理人的事后考核、財(cái)政支出月分析制度等等。

正是對(duì)財(cái)政支出改革有著深刻的體會(huì)，才能建立這樣完善的事前、事中、事后監(jiān)督體系，“不能就政府采購(gòu)談?wù)少?gòu)”，當(dāng)年財(cái)政部樓繼偉副部長(zhǎng)的一句話在葉文君創(chuàng)造的煙臺(tái)模式上得到了完美體現(xiàn)。

“簽字局長(zhǎng)”永不停歇?jiǎng)?chuàng)新腳步

如今，煙臺(tái)市在政府采購(gòu)制度建設(shè)方面又有了新進(jìn)展：將財(cái)政支付全部置于政府采購(gòu)辦的名下。

目前，煙臺(tái)市政府采購(gòu)辦共有31個(gè)人，設(shè)置了綜合科、財(cái)務(wù)監(jiān)督科以及2個(gè)支付科，在科室的設(shè)置上很好地貫穿了事前、事中、事后監(jiān)督的理念。“我現(xiàn)在很輕松，只要簽字就行了。”葉文君笑著對(duì)記者說。

為什么只要簽字就行了？這源于決策的科學(xué)，源于制度的完備。

煙臺(tái)市目前政府采購(gòu)工作擁有完備的制度保障體系，所有的程序都按照規(guī)章制度來，需求論證靠專家，一切都有規(guī)有矩。“一切都按程序走完了，到我這里就只剩簽字了，這樣很好啊，我減少了很多工作量。所以這真的是件很簡(jiǎn)單的事情。”這位財(cái)政局長(zhǎng)總是把一切看得如此簡(jiǎn)單。

然而，這真的簡(jiǎn)單嗎？這“簡(jiǎn)單簽字”的后面，凝結(jié)的是葉文君科學(xué)執(zhí)政、科學(xué)理財(cái)?shù)陌l(fā)展理念，凝結(jié)的是這位“老財(cái)政人”對(duì)財(cái)政體制改革的深刻見解，凝結(jié)的是一位財(cái)政局長(zhǎng)10多年來思索與實(shí)踐的結(jié)晶！

記者手記

無雜念，政府采購(gòu)的一種“仙境”

◎ 本報(bào)記者   肖玨

離蓬萊仙境僅100公里的煙臺(tái)，創(chuàng)造了政府采購(gòu)的一種“仙境”，也有人稱其為“理想狀態(tài)下的政府采購(gòu)模式”，這就是被業(yè)界津津樂道并聞名業(yè)界的“煙臺(tái)模式”。

當(dāng)記者與“煙臺(tái)模式”的創(chuàng)造者葉文君進(jìn)行交談時(shí)，時(shí)時(shí)感受到他的睿智和思想的高度，這是一個(gè)有著大智慧的官員。有人說，站得有多高，就會(huì)看得有多遠(yuǎn)。

采訪葉局長(zhǎng)已1月有余，但是遲遲不敢提筆寫專訪，只有讀完煙臺(tái)從1998年開始出臺(tái)的所有制度，研讀完葉局長(zhǎng)寫的論文后，記者才敢下筆寫這篇專訪，盡管專訪還是不夠完美。

問了葉局長(zhǎng)許多問題，但葉文君的回答非常簡(jiǎn)明扼要。為什么從上任一開始就把政府采購(gòu)工作擺到那么高的位置？他回答：理念很重要，想通了，就是一件很簡(jiǎn)單的事情。

簡(jiǎn)單，是記者在采訪時(shí)葉文君使用頻率最高的兩個(gè)字，記者試圖去發(fā)掘這簡(jiǎn)單背后的不簡(jiǎn)單。

真的簡(jiǎn)單嗎？為了搞清楚什么是政府采購(gòu)，他花了10個(gè)月的時(shí)間關(guān)門研究相關(guān)政策，最終認(rèn)為財(cái)政局作為監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)為政府采購(gòu)定一個(gè)高的級(jí)別，并出臺(tái)了暫行辦法。

真的簡(jiǎn)單嗎？在中央提出財(cái)政4項(xiàng)改革時(shí)，他也在思考這4項(xiàng)改革之間的聯(lián)系，最終打通了“任督二脈”，3項(xiàng)改革相輔相成，于是演變成了煙臺(tái)的“4位一體”模式。

樓繼偉在改革開放30周年之際接受《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)•政府采購(gòu)周刊》記者采訪時(shí)說過，不能就采購(gòu)談采購(gòu)，政府采購(gòu)是財(cái)政改革的重要組成部分，4項(xiàng)改革相互貫通，才能奏出完美的“財(cái)政協(xié)奏曲”。葉文君就是這樣實(shí)踐的。

“有境界，無雜念，很多事情就簡(jiǎn)單了。”葉文君在自己創(chuàng)造的“仙境”中當(dāng)起了“神仙局長(zhǎng)”。

相關(guān)鏈接

煙臺(tái)市政府采購(gòu)遵循市場(chǎng)規(guī)律要求，堅(jiān)持“大采購(gòu)”理念，按照“創(chuàng)新機(jī)制、拓寬領(lǐng)域、科學(xué)運(yùn)作、規(guī)范管理”的工作思路，拓展政府采購(gòu)領(lǐng)域，逐步建立起一整套獨(dú)具煙臺(tái)特色的“4位一體” 的政府采購(gòu)運(yùn)行模式，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，被專家譽(yù)為“創(chuàng)造性地貫徹《政府采購(gòu)法》的典范”、“理想的政府采購(gòu)管理運(yùn)行機(jī)制”。

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，煙臺(tái)市拉長(zhǎng)政府采購(gòu)鏈條，強(qiáng)化采購(gòu)全程監(jiān)管，建立健全制度體系，采購(gòu)過程包括了需求提出、需求評(píng)審、預(yù)算編制、計(jì)劃制定等系列環(huán)節(jié)，采購(gòu)對(duì)象和范圍涵蓋貨物、工程、服務(wù)3大領(lǐng)域，10多年來為財(cái)政節(jié)省資金超過20多億元。

在強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)職能、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)專業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，煙臺(tái)市通過規(guī)?；少?gòu)來提高效益。在具體采購(gòu)操作上，實(shí)行的是中介職業(yè)代理制，按照市場(chǎng)定價(jià)原則，分類分檔制定代理服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，每年為財(cái)政節(jié)約2/3的中標(biāo)服務(wù)費(fèi)。