國(guó)貨認(rèn)定政策不妨嘗試繁簡(jiǎn)分流

【群策群力共解國(guó)貨采購(gòu)之題】

國(guó)貨認(rèn)定政策不妨嘗試繁簡(jiǎn)分流

■ 張澤明

在政府采購(gòu)領(lǐng)域，如何合理界定什么是在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的國(guó)貨，一直存在爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，如何能讓政府采購(gòu)國(guó)貨的政策惠及那些雖不是百分百的國(guó)貨，但其實(shí)大部分產(chǎn)品價(jià)值是由國(guó)內(nèi)提供的產(chǎn)品。這樣看來(lái)，如何定義中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)便是關(guān)鍵所在。

2022年7月，財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）提出，“中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品達(dá)到規(guī)定的附加值比例等條件的，應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)活動(dòng)中享受評(píng)審優(yōu)惠”。今年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出，要“保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購(gòu)活動(dòng)。盡快出臺(tái)相關(guān)政策措施，進(jìn)一步明確中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的具體標(biāo)準(zhǔn)”。

但在實(shí)踐中，計(jì)算產(chǎn)品附加值比例是一個(gè)較難操作的事情，依據(jù)何種公式計(jì)算也存在著不同看法，這都將直接影響國(guó)貨認(rèn)定政策的實(shí)施準(zhǔn)確性與效率。筆者認(rèn)為，不妨以繁簡(jiǎn)分流的思路，使國(guó)貨認(rèn)定方式更具易用性。

厘清國(guó)貨認(rèn)定政策的大前提與制度目標(biāo)的邏輯起點(diǎn)

當(dāng)下，其實(shí)政府采購(gòu)對(duì)于國(guó)貨認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)還是比較清晰的。按照《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）第四條規(guī)定，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品，確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，實(shí)行審核管理?！币簿褪钦f(shuō)，國(guó)貨與進(jìn)口產(chǎn)品是一對(duì)反義詞，在概念上完整地囊括了整個(gè)政府采購(gòu)的貨物、工程、服務(wù)。進(jìn)口產(chǎn)品的反向含義就是國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

《辦法》第三條明確，“進(jìn)口產(chǎn)品是指通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品?！睋Q言之，非國(guó)貨應(yīng)同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是原產(chǎn)地為關(guān)境外；二是經(jīng)過(guò)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放入關(guān)。在實(shí)踐中，如何判斷產(chǎn)品的原產(chǎn)地在關(guān)境外是難以把握的。

曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，外資企業(yè)在國(guó)內(nèi)產(chǎn)出的產(chǎn)品，雖然不符合進(jìn)口產(chǎn)品的定義，但也不應(yīng)當(dāng)被視為國(guó)貨。如今這個(gè)觀點(diǎn)已經(jīng)被當(dāng)前的政策解釋明文否定了。財(cái)政部在《關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中落實(shí)平等對(duì)待內(nèi)外資企業(yè)有關(guān)政策的通知》中明確，“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，除涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密的采購(gòu)項(xiàng)目外，不得區(qū)別對(duì)待內(nèi)外資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品。在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品，不論其供應(yīng)商是內(nèi)資還是外資企業(yè)，均應(yīng)依法保障其平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利。”此外，國(guó)務(wù)院、商務(wù)部等也曾發(fā)文明確，要保障外商投資企業(yè)依法參與政府采購(gòu)活動(dòng)，清理通過(guò)限定所有制形式等方式排斥或限制外資企業(yè)參加本地招投標(biāo)、政府采購(gòu)等活動(dòng)。

因此，按照目前進(jìn)口產(chǎn)品的定義，筆者認(rèn)為，可以較寬泛地定義國(guó)貨，即無(wú)論是國(guó)內(nèi)企業(yè)還是外資企業(yè)，只要在中國(guó)關(guān)境內(nèi)注冊(cè)，則在中國(guó)關(guān)境內(nèi)產(chǎn)出的貨物、服務(wù)、工程都應(yīng)被認(rèn)為是國(guó)貨，而不應(yīng)過(guò)度分析其產(chǎn)品中含有多少國(guó)內(nèi)價(jià)值成分。當(dāng)然，這并不代表對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行詳細(xì)價(jià)值成分分析從而判定產(chǎn)品原產(chǎn)地的操作沒(méi)有意義。

但在進(jìn)行價(jià)值成分分析從而確定產(chǎn)品原產(chǎn)地之前，筆者認(rèn)為，應(yīng)明確國(guó)貨認(rèn)定政策的大前提，即已有政策解釋傾向于在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品，且無(wú)論其企業(yè)所有制是何類(lèi)型還是價(jià)值成分如何分布，都可以認(rèn)定為國(guó)貨。同時(shí)，還應(yīng)明確制度目標(biāo)，即通過(guò)政府采購(gòu)，吸引國(guó)外資本到中國(guó)投資，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上更具優(yōu)勢(shì)。

鑒于以產(chǎn)品價(jià)值分析的方式對(duì)國(guó)貨進(jìn)行判定存在認(rèn)定復(fù)雜、不易操作等問(wèn)題，筆者建議，在國(guó)貨認(rèn)定政策上不妨遵從繁簡(jiǎn)分流的方式，但這一方式不應(yīng)偏離現(xiàn)有的政策前提與制度目標(biāo)。

過(guò)于復(fù)雜的國(guó)貨認(rèn)定方式恐難以操作

對(duì)于產(chǎn)品按本國(guó)價(jià)值比例判定是否屬于國(guó)貨，執(zhí)行起來(lái)較為復(fù)雜。以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)CPTPP）為例，其列舉了以下三種可以界定為原產(chǎn)貨物的情況。一是在一個(gè)或多個(gè)締約方領(lǐng)土內(nèi)完全獲得或生產(chǎn)的貨物屬于原產(chǎn)貨物，如在締約方相關(guān)領(lǐng)土內(nèi)種植、培育、收獲、采摘或收集的植物或植物產(chǎn)品等。二是完全在一個(gè)或多個(gè)締約方領(lǐng)土內(nèi)，僅使用原產(chǎn)材料生產(chǎn)的貨物屬于原產(chǎn)貨物。三是完全在一個(gè)或多個(gè)締約方領(lǐng)土內(nèi)使用非原產(chǎn)材料生產(chǎn)的貨物，需要根據(jù)其區(qū)域價(jià)值成分（Regional Value Content，以下簡(jiǎn)稱(chēng)RVC）判斷是否屬于原產(chǎn)貨物。

而對(duì)于RVC的計(jì)算，CPTPP又提供了四種方法。一是價(jià)格法，主要根據(jù)特定非原產(chǎn)材料價(jià)格，公式為RVC=（貨物價(jià)格-特定非原產(chǎn)材料價(jià)格）/貨物價(jià)格×100%。二是扣減法，主要根據(jù)非原產(chǎn)材料價(jià)格，公式為RVC=（貨物價(jià)格-非原產(chǎn)材料價(jià)格）/貨物價(jià)格×100%。三是增值法，主要根據(jù)原產(chǎn)材料價(jià)格，公式為RVC=原產(chǎn)材料價(jià)格/貨物價(jià)格×100%。四是凈成本法，僅適用于汽車(chē)產(chǎn)品，公式為RVC=（凈成本-非原產(chǎn)材料價(jià)格）/凈成本×100%。此外，CPTPP還對(duì)不同的計(jì)算方法賦予了不同的RVC數(shù)值要求。

再以《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)RCEP）為例，其對(duì)于原產(chǎn)地的認(rèn)定相對(duì)簡(jiǎn)單，但是也規(guī)定了RVC不低于40%的貨物方可獲得RCEP原產(chǎn)地資格。具體的RVC計(jì)算方式有兩種。一是扣減公式，即RVC=（貨物離岸價(jià)格-非原產(chǎn)材料價(jià)格）/貨物離岸價(jià)格×100%。二是累加公式，即RVC=（原產(chǎn)材料價(jià)格+直接人工成本+直接經(jīng)營(yíng)費(fèi)用成本+利潤(rùn)+其他成本）/貨物離岸價(jià)格×100%。

但筆者認(rèn)為，過(guò)于復(fù)雜的國(guó)貨認(rèn)定方式將不利于政策的精準(zhǔn)執(zhí)行，而這在美國(guó)已有先例。2022年3月，美國(guó)政府再次為政府采購(gòu)國(guó)貨措施“加碼”，要求逐年提高聯(lián)邦政府采購(gòu)的美國(guó)貨中美國(guó)制造的零部件占比，2022年將占比提高到60%，而到2024年和2029年，這一比例將分別提高到65%和75%。而在2022年1月，美國(guó)知名智庫(kù)“卡托研究所”發(fā)布的研究報(bào)告稱(chēng)，“優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品”的審查在給美國(guó)政府帶來(lái)監(jiān)管負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還會(huì)增加高昂的執(zhí)法成本和延緩項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。該舉措無(wú)益于實(shí)現(xiàn)美國(guó)政府增加基礎(chǔ)設(shè)施的目的。

換言之，如果對(duì)所有產(chǎn)品都“一刀切”，不加以區(qū)分，則無(wú)疑會(huì)加大監(jiān)管機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的操作復(fù)雜程度。對(duì)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，進(jìn)行國(guó)貨認(rèn)定來(lái)自證產(chǎn)品屬于國(guó)產(chǎn)，也是一筆不小的成本支出。此外，如何為國(guó)貨認(rèn)定選擇好中立的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，也需費(fèi)一番思量。筆者認(rèn)為，與其如此，不如按照繁簡(jiǎn)分流的思路，將按照產(chǎn)品價(jià)值比例判定是否屬于國(guó)貨限定在少數(shù)構(gòu)成復(fù)雜的且必須經(jīng)價(jià)值比例認(rèn)定的最小產(chǎn)品品目范圍內(nèi)，整體上也有利于國(guó)貨認(rèn)定政策的執(zhí)行。

繁簡(jiǎn)分流國(guó)貨認(rèn)定政策的設(shè)想

——抓主要矛盾，使國(guó)貨認(rèn)定相對(duì)簡(jiǎn)單，覆蓋絕大多數(shù)的政府采購(gòu)場(chǎng)景。

目前關(guān)于國(guó)貨定義有以下三種說(shuō)法。其一，按照財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，“允許抵免的國(guó)產(chǎn)設(shè)備是指國(guó)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)制造的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（包括生產(chǎn)必需的測(cè)試、檢驗(yàn)）性設(shè)備，不包括從國(guó)外直接進(jìn)口的設(shè)備、以‘三來(lái)一補(bǔ)’方式生產(chǎn)制造的設(shè)備”。其二，國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)的《外商投資企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備退稅管理試行辦法》將國(guó)產(chǎn)設(shè)備定義為“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的設(shè)備”。其三，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局在《關(guān)于調(diào)整外商投資項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)設(shè)備退稅政策范圍的通知》中明確，“國(guó)產(chǎn)設(shè)備是指鼓勵(lì)類(lèi)外商投資項(xiàng)目采購(gòu)的中華人民共和國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)、作為固定資產(chǎn)管理的設(shè)備，包括按照購(gòu)貨合同隨設(shè)備購(gòu)進(jìn)的配套件、備件等”。

結(jié)合現(xiàn)有的政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品定義，如果政策不鼓勵(lì)將“三來(lái)一補(bǔ)”類(lèi)采購(gòu)國(guó)外生產(chǎn)的各種核心部件進(jìn)行組裝的“換殼貼牌”式的貨物認(rèn)定為國(guó)貨，則可以將政府采購(gòu)國(guó)貨定義為“非通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品，不包括‘三來(lái)一補(bǔ)’（來(lái)料加工、來(lái)件裝配、來(lái)樣加工、補(bǔ)償貿(mào)易）方式生產(chǎn)制造的設(shè)備”。如果政策鼓勵(lì)“三來(lái)一補(bǔ)”類(lèi)貨物為國(guó)貨，則可以將政府采購(gòu)的國(guó)貨定義為“非通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自境外的產(chǎn)品”。

如此一來(lái)，國(guó)貨定義將不再?gòu)?qiáng)調(diào)關(guān)境的概念，則可以將自貿(mào)區(qū)（這類(lèi)屬于國(guó)境內(nèi)、關(guān)境外區(qū)域）以及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（這類(lèi)屬于國(guó)境內(nèi)、關(guān)境內(nèi)的區(qū)域）產(chǎn)出的產(chǎn)品，均納入國(guó)貨范圍，從而最大限度地保證其與現(xiàn)有其他政策以及政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品定義相協(xié)調(diào)，確保占絕大多數(shù)比例的一般政府采購(gòu)項(xiàng)目不受?chē)?guó)貨價(jià)值比例繁瑣認(rèn)定的困擾。也就是說(shuō)，采購(gòu)人通常只需關(guān)注產(chǎn)品是否屬于中國(guó)境內(nèi)企業(yè)本土產(chǎn)出即可，從而簡(jiǎn)化國(guó)貨認(rèn)定操作。

——聚焦關(guān)鍵產(chǎn)品，對(duì)部分產(chǎn)品實(shí)行清單制管理。

對(duì)于部分境外進(jìn)入的產(chǎn)品，如果其含有一定比例的國(guó)產(chǎn)價(jià)值，且政策鼓勵(lì)其取得國(guó)貨待遇，則可以按照前述CPTPP或RCEP等關(guān)于原產(chǎn)地的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，可以在充分調(diào)研采購(gòu)人需求，發(fā)揮各行業(yè)部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)專(zhuān)業(yè)能力的基礎(chǔ)上，參照現(xiàn)有其他目錄，如《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)品，形成政府采購(gòu)“準(zhǔn)國(guó)貨”品目清單。對(duì)于“準(zhǔn)國(guó)貨”品目清單內(nèi)的貨物，可以在政府采購(gòu)活動(dòng)中認(rèn)定其為國(guó)貨并參照國(guó)貨待遇。

值得注意的是，此清單應(yīng)包含政府采購(gòu)經(jīng)常采購(gòu)的基本標(biāo)的，并保持動(dòng)態(tài)調(diào)整。清單所涉及的RVC閾值可以統(tǒng)一設(shè)定為50%，或根據(jù)具體政策導(dǎo)向予以分門(mén)別類(lèi)地規(guī)定。

如此一來(lái)，可以將需要分析價(jià)值成分的產(chǎn)品限定在最小范圍內(nèi)，確保國(guó)貨認(rèn)定的繁瑣操作只存在于國(guó)家政策聚焦的需要認(rèn)定的個(gè)別產(chǎn)品上，也在一定程度上避免給供應(yīng)商帶來(lái)較大的成本負(fù)擔(dān)。

——推行創(chuàng)新采購(gòu)，讓尖端產(chǎn)品、先進(jìn)技術(shù)可以為我所用。

《辦法》第五條規(guī)定，“采購(gòu)人在采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有利于本國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新或消化吸收核心技術(shù)的原則，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)向我方轉(zhuǎn)讓技術(shù)、提供培訓(xùn)服務(wù)及其他補(bǔ)償貿(mào)易措施的產(chǎn)品。”由此可見(jiàn)，對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品而言，我國(guó)實(shí)際上是不僅要采購(gòu)而且還要讓其先進(jìn)技術(shù)為我所用，這也正是創(chuàng)新采購(gòu)的政策初衷。

因此，對(duì)于尖端產(chǎn)品，可以完善創(chuàng)新采購(gòu)方式，通過(guò)比較的首購(gòu)、訂購(gòu)措施，在全球范圍內(nèi)采購(gòu)。采購(gòu)人不再區(qū)分標(biāo)的是否屬于國(guó)貨，但可以在采購(gòu)產(chǎn)品的最終知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬上作出約定。

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