落實(shí)回避制度 杜絕“暗箱操作”

【專家觀點(diǎn)】

落實(shí)回避制度 杜絕“暗箱操作”

■ 鄭梅清 林益涵

政府采購(gòu)一頭連著政府、一頭接著市場(chǎng)，既是一種政府履職行為，也是一種市場(chǎng)交易行為。2003年，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）開始實(shí)施，政府采購(gòu)與部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付共同成為引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”。

公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用是政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)在公開、公平、公正的情況下，實(shí)現(xiàn)物有所值的采購(gòu)目標(biāo)。如果采購(gòu)人員或評(píng)審專家等相關(guān)人員與某些供應(yīng)商存在利害關(guān)系，就無(wú)法保證這些人在采購(gòu)程序中公平、公正地對(duì)待所有供應(yīng)商，進(jìn)而會(huì)影響評(píng)審結(jié)果，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

因此，為保證政府采購(gòu)活動(dòng)的公平公正，保障政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，《政府采購(gòu)法》第十二條設(shè)立了回避制度，規(guī)定“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避”，以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，凈化政府采購(gòu)交易環(huán)境。

政府采購(gòu)回避制度意義重大

由于政府采購(gòu)涉及多方經(jīng)濟(jì)利益，在實(shí)踐中有的供應(yīng)商為了獲得采購(gòu)項(xiàng)目，可能采用各種不正當(dāng)?shù)姆绞?、手段去影響?duì)采購(gòu)項(xiàng)目具有決策權(quán)的人員。例如，設(shè)置具有排他性和唯一性的評(píng)審因素，以限制排斥其他潛在供應(yīng)商；就同一采購(gòu)項(xiàng)目向供應(yīng)商提供有差別的項(xiàng)目信息，以獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；在評(píng)審時(shí)作出傾向性或不公正評(píng)審的行為等。

依據(jù)現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)規(guī)定，如果采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商存在利害關(guān)系應(yīng)回避卻未回避的，將會(huì)造成嚴(yán)重的法律后果。一方面，影響政府采購(gòu)活動(dòng)的順利實(shí)施。《政府采購(gòu)法》第三十六條規(guī)定，“出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為的”，招標(biāo)采購(gòu)應(yīng)予廢標(biāo)。另一方面，未依法回避的相關(guān)人員需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第七十條規(guī)定，“采購(gòu)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系而不依法回避的，由財(cái)政部門給予警告，并處2000元以上2萬(wàn)元以下的罰款”；第七十五條第二款、第四款規(guī)定，“政府采購(gòu)評(píng)審專家與供應(yīng)商存在利害關(guān)系未回避的，處2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款，禁止其參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)。政府采購(gòu)評(píng)審專家有上述違法行為的，其評(píng)審意見(jiàn)無(wú)效?！?/p>

可以說(shuō)，政府采購(gòu)回避制度不僅能維護(hù)公平有序、高效透明的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境，而且也是保護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益的有效措施。因此，無(wú)論是采購(gòu)人員還是評(píng)審專家等相關(guān)人員，都應(yīng)重視并遵守相關(guān)規(guī)定。

政府采購(gòu)回避制度內(nèi)涵豐富

——回避主體。在《政府采購(gòu)法》中，“采購(gòu)人”是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織，而“采購(gòu)人員”是指采購(gòu)單位、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行采購(gòu)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。因此，“采購(gòu)人員”與“采購(gòu)人”不是一個(gè)概念。

同時(shí)，政府采購(gòu)回避制度規(guī)定的是人員回避，而非單位回避。財(cái)政部官網(wǎng)曾針對(duì)編號(hào)為1488-3044299的留言答復(fù)道，“采購(gòu)人為高校，而非某一教師。該教師是否為采購(gòu)人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目具體執(zhí)行情況而定。該教師若直接參與該項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)，則屬于《實(shí)施條例》第九條中的‘采購(gòu)人員’；該教師若沒(méi)有直接參與采購(gòu)活動(dòng)，則不屬于《實(shí)施條例》第九條中的‘采購(gòu)人員’?！?/p>

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十二條規(guī)定，在政府采購(gòu)活動(dòng)中需要回避的主體有兩類：一類是采購(gòu)人員，即采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)具體從事政府采購(gòu)項(xiàng)目操作的經(jīng)辦人員；另一類是相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購(gòu)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中談判小組的組成人員，詢價(jià)采購(gòu)中詢價(jià)小組的組成人員等，即采購(gòu)人代表和評(píng)審專家。

政府采購(gòu)活動(dòng)一般會(huì)涉及采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和供應(yīng)商四類主體。如果采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家與投標(biāo)的供應(yīng)商存在利害關(guān)系，應(yīng)該是相關(guān)人員回避供應(yīng)商，而非供應(yīng)商回避其他人，即不影響供應(yīng)商投標(biāo)。例如，某事業(yè)單位采購(gòu)職工體檢服務(wù)，弟弟是采購(gòu)單位的職工，此時(shí)哥哥所在企業(yè)可以作為供應(yīng)商參與項(xiàng)目投標(biāo)，但弟弟需要回避，不能參與該體檢服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目。需要注意的是，《政府采購(gòu)法》第十二條與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)”的規(guī)定并不相同。

——回避情形。在具體的政府采購(gòu)過(guò)程中，采購(gòu)項(xiàng)目往往由許多人員共同完成，包括制定采購(gòu)計(jì)劃、確認(rèn)采購(gòu)需求、編制采購(gòu)文件、發(fā)布采購(gòu)信息、審查供應(yīng)商資格、參與項(xiàng)目評(píng)審等。在整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中，往往有許多相互連接的環(huán)節(jié)，而知悉項(xiàng)目詳情的工作人員也可能很多。

《政府采購(gòu)法》第十二條規(guī)定的回避制度前提是存在“利害關(guān)系”，但并未對(duì)“利害關(guān)系”的范疇作進(jìn)一步解釋?！秾?shí)施條例》借鑒了我國(guó)其他法律法規(guī)中有關(guān)回避情形的規(guī)定，明確了在政府采購(gòu)活動(dòng)中“利害關(guān)系”的內(nèi)涵，詳細(xì)列舉了回避的具體情形，增強(qiáng)了回避制度的可操作性。

《實(shí)施條例》第九條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)回避的五種情形，包括參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系；參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事；參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人；與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。第五種情形作為兜底條款，防止因法律的不周延性和社會(huì)情勢(shì)的變遷性，以涵蓋未能窮盡的情況。

——回避方式。回避制度源于司法程序，在行政執(zhí)法程序中也得到了廣泛運(yùn)用。關(guān)于回避的方式，我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的回避方式有兩種：一種是自行回避，即應(yīng)當(dāng)回避的主體主動(dòng)申請(qǐng)退出審理活動(dòng)的行為；另一種情形是申請(qǐng)回避，指當(dāng)事人及其法定代理人根據(jù)法律規(guī)定申請(qǐng)法官退出審理活動(dòng)的行為。

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，自行回避是指，采購(gòu)人員或相關(guān)人員在發(fā)現(xiàn)自己與供應(yīng)商存在利害關(guān)系時(shí)，主動(dòng)予以回避。而申請(qǐng)回避是指，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書面提出回避申請(qǐng)并說(shuō)明理由。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問(wèn)被申請(qǐng)回避人員，有利害關(guān)系的被申請(qǐng)回避人員應(yīng)當(dāng)回避?？紤]到評(píng)審專家名單在公布評(píng)審結(jié)果前需要保密，且供應(yīng)商對(duì)于相關(guān)人員是否與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系存在信息不對(duì)稱，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將自行回避作為政府采購(gòu)回避利害關(guān)系的主要形式，而將申請(qǐng)回避作為補(bǔ)充形式。

對(duì)于政府采購(gòu)回避制度的思考

一是采購(gòu)人員及相關(guān)人員應(yīng)及時(shí)主動(dòng)回避。如前所述，采購(gòu)人員或評(píng)審專家等相關(guān)人員與其他供應(yīng)商是否存在利害關(guān)系，供應(yīng)商可能無(wú)從知曉，而相關(guān)人員又最清楚自己是否存在需要回避的情形，因此，在實(shí)踐中，有一部分人抱著不會(huì)被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理，對(duì)回避制度視而不見(jiàn)。鑒于心存僥幸是違法違紀(jì)的重要心理原因，財(cái)政部曾針對(duì)涉案采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)人員未依法回避作了行政處罰，并確認(rèn)采購(gòu)活動(dòng)違法，再次為相關(guān)人員未遵守回避制度敲響了警鐘。

在一般情況下，采購(gòu)單位的工作人員能夠預(yù)料到下屬單位或關(guān)聯(lián)單位是否參加有關(guān)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。因此，筆者建議，采購(gòu)人員要嚴(yán)格要求自己，以自律、審慎的態(tài)度檢視自身所有的社會(huì)關(guān)系，如遇應(yīng)回避事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)、主動(dòng)申請(qǐng)回避，守住廉潔自律的紅線。同時(shí)，采購(gòu)單位也可以提前要求與下屬單位或企業(yè)有利害關(guān)系的人員回避，由他人代替履行職務(wù)，提前做好預(yù)防措施，推動(dòng)形成干凈干事、勤政廉潔的政府采購(gòu)工作氛圍。

針對(duì)評(píng)審專家應(yīng)回避而未回避的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，可以借鑒福建省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于政府采購(gòu)評(píng)審專家完善回避信息的通知》，要求所有入庫(kù)的評(píng)審專家按照《實(shí)施條例》及《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》有關(guān)規(guī)定自行填報(bào)、完善回避信息，并將政府采購(gòu)回避制度嵌入政府采購(gòu)電子化平臺(tái)，通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)過(guò)濾手段，從前端幫助評(píng)審專家有效地規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

二是采購(gòu)人應(yīng)完善內(nèi)部管理制度。無(wú)論是在巡視還是審計(jì)過(guò)程中，政府采購(gòu)工作是普遍公認(rèn)的高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)。雖然《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例對(duì)政府采購(gòu)回避制度作出了明確規(guī)定，但我國(guó)采購(gòu)單位的采購(gòu)人員大多一人身兼數(shù)職，與國(guó)際上普遍實(shí)行的專業(yè)采購(gòu)官制度相比，還存在力量不足、專業(yè)化程度不高等問(wèn)題。

為此，筆者建議，可以借鑒上海、蘇州、?？诘鹊氐慕?jīng)驗(yàn)做法，發(fā)布政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)指引綱要、采購(gòu)人政府采購(gòu)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提示等文件，明確將回避制度作為采購(gòu)人政府采購(gòu)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)提示，要求采購(gòu)人落實(shí)政府采購(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)工作，切實(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，減少違規(guī)操作空間，保障采購(gòu)質(zhì)量。同時(shí)，還可以借鑒北京、無(wú)錫等地的經(jīng)驗(yàn)做法，以政府采購(gòu)負(fù)面清單的形式，將“與供應(yīng)商有利害關(guān)系未回避”等未依法依規(guī)處理利益關(guān)系作為采購(gòu)執(zhí)行中嚴(yán)格禁止的行為。

為防止采購(gòu)經(jīng)辦人員不依法回避，筆者建議，采購(gòu)人按照政府采購(gòu)內(nèi)控管理有關(guān)要求，完善內(nèi)部管理制度，將回避情形和法律后果嵌入政府采購(gòu)內(nèi)控制度，厘清利益沖突的主要對(duì)象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式，明確與供應(yīng)商等政府采購(gòu)市場(chǎng)主體交往的基本原則和界限，通過(guò)實(shí)施定期輪崗、相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與等措施，強(qiáng)化利益沖突管理，更好地保護(hù)采購(gòu)崗位工作人員。

三是準(zhǔn)確把握并適用兜底條款。在現(xiàn)實(shí)生活中，人始終處于各種利害關(guān)系中，比如同學(xué)、同鄉(xiāng)等社會(huì)關(guān)系，如果將這些社會(huì)關(guān)系都列為回避情形，則可能導(dǎo)致采購(gòu)單位找不到合格的采購(gòu)人員辦理采購(gòu)項(xiàng)目。

對(duì)此，財(cái)政部官網(wǎng)曾針對(duì)編號(hào)為3867-3652145的留言，即“對(duì)于部門政府采購(gòu)中委托政府采購(gòu)中心實(shí)行網(wǎng)上電子競(jìng)價(jià)方式進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目，中標(biāo)供應(yīng)商與采購(gòu)人是朋友或者同學(xué)關(guān)系的，算違規(guī)需要回避嗎？但采購(gòu)人在政府采購(gòu)中心采購(gòu)過(guò)程中并不知道有哪些供應(yīng)商會(huì)參加”，答復(fù)意見(jiàn)稱“在留言所述情形中，中標(biāo)供應(yīng)商與采購(gòu)人是朋友或者同學(xué)關(guān)系的，不屬于《實(shí)施條例》第九條規(guī)定需要回避的情形”。

換言之，這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于判斷社會(huì)關(guān)系是否可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行。對(duì)此，財(cái)政部官網(wǎng)在對(duì)編號(hào)為8750-3663555的留言答復(fù)中明確指出，“財(cái)政部門根據(jù)《實(shí)施條例》的規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目的具體情況，依職權(quán)對(duì)相關(guān)主體是否存在‘與供應(yīng)商有其他影響或者可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系’進(jìn)行認(rèn)定?！?/p>

（作者單位分別為北京中銀律師事務(wù)所、北京市延慶區(qū)人民法院）

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