歡迎乘坐時(shí)光機(jī) 重溫2023年政采理論界的“獨(dú)家記憶”

歡迎乘坐時(shí)光機(jī)

重溫2023年政采理論界的“獨(dú)家記憶”

■ 本報(bào)記者 張舒慧

歲月不居，時(shí)節(jié)如流。不知不覺間，2023年已成過(guò)往，2024年也已悄然而至。雖然時(shí)間流動(dòng)無(wú)聲，但因我們腳步踏實(shí)而擲地有聲。當(dāng)一頁(yè)頁(yè)日歷翻動(dòng)，一個(gè)個(gè)理論熱詞在我們奔向前路的途中留下了深深淺淺的足跡，為政府采購(gòu)理論界留下了專屬的高光時(shí)刻。讓我們一起搭乘時(shí)光機(jī)，重溫那些屬于“政采理論圈”的“獨(dú)家記憶”。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的政府采購(gòu)

當(dāng)前，以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈為代表的新一輪信息技術(shù)革命正邁向深水區(qū)，而數(shù)字技術(shù)的發(fā)展也催生了數(shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展之快、影響范圍之廣，推動(dòng)著生產(chǎn)生活方式發(fā)生深刻變革。數(shù)字化轉(zhuǎn)型已然是大勢(shì)所趨，那么數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下政府采購(gòu)該何去何從？

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授馬亮認(rèn)為，以ChatGPT為代表的新一代人工智能技術(shù)，可能會(huì)推動(dòng)政府采購(gòu)發(fā)生深刻變化。無(wú)論是政府采購(gòu)的需求方還是供給方，都會(huì)從中受益，而政府采購(gòu)的供需對(duì)接匹配也會(huì)大為提升。借助ChatGPT，政府采購(gòu)將可能進(jìn)一步減少對(duì)人力資源的依賴，而出現(xiàn)更多機(jī)器換人的情況。與此同時(shí)，未來(lái)也會(huì)出現(xiàn)人機(jī)協(xié)同的工作模式。政府采購(gòu)相關(guān)從業(yè)者可以使用ChatGPT這類技術(shù)，提高其工作效率，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

“然而，如果沒(méi)有龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)，ChatGPT搜索到的只是一般化、碎片化的數(shù)據(jù)，不足以支撐其在政府采購(gòu)當(dāng)中的應(yīng)用?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院政府法制研究中心主任于安表示，現(xiàn)階段，運(yùn)用ChatGPT的條件還不成熟。有必要制定一個(gè)整體的關(guān)于政府采購(gòu)大數(shù)據(jù)的政策和發(fā)展戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)制度系統(tǒng)地引進(jìn)來(lái)。

放眼國(guó)內(nèi)外，關(guān)于人工智能技術(shù)的應(yīng)用與治理正在逐步深入與具化。大到一個(gè)國(guó)家，小到某個(gè)行業(yè)，想通過(guò)人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)彎道超車的不計(jì)其數(shù)，政府采購(gòu)領(lǐng)域亦是如此。作為財(cái)政支出管理的“三駕馬車”之一，政府采購(gòu)無(wú)疑抓住了風(fēng)口，趕上了時(shí)代。縱觀政府采購(gòu)近年來(lái)的改革歷程，可以看出，人工智能為政府采購(gòu)提供了虛擬勞動(dòng)力、解放了大腦，兩者并非是簡(jiǎn)單相加而是從碎片化應(yīng)用、單向助力到多元化應(yīng)用、互相助力的深度融合。

“但實(shí)現(xiàn)人工智能與政府采購(gòu)的深度融合，還面臨兩個(gè)方面的困難和挑戰(zhàn)。一是技術(shù)層面，人工智能技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)要構(gòu)建與政府采購(gòu)需求相適應(yīng)的算法，進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)積累與訓(xùn)練，設(shè)計(jì)開發(fā)相應(yīng)的工具軟件，投入大量的資金、人員、時(shí)間和試錯(cuò)成本，這些對(duì)于開發(fā)機(jī)構(gòu)而言，是不小的挑戰(zhàn)。二是制度層面，現(xiàn)行政府采購(gòu)制度體系是圍繞紙質(zhì)化采購(gòu)和電子化采購(gòu)情境進(jìn)行構(gòu)建的，其規(guī)范的核心是人的行為，而在人工智能技術(shù)條件下，制度規(guī)范的主體更多是人工智能技術(shù)。因此，如果要實(shí)現(xiàn)兩者的深度融合，則有必要將整個(gè)政府采購(gòu)的制度架構(gòu)根據(jù)人工智能技術(shù)應(yīng)用的需要作出相應(yīng)調(diào)整，而這對(duì)于立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，同樣是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)?！绷?xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心研究二部副主任徐致遠(yuǎn)表示。

世行營(yíng)商環(huán)境新指標(biāo)

經(jīng)過(guò)近兩年的停擺，世界銀行近期相繼公布了新營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系——營(yíng)商就緒概念書及其指導(dǎo)手冊(cè)、方法手冊(cè)。從營(yíng)商環(huán)境到宜商環(huán)境，再到營(yíng)商就緒，世界銀行評(píng)估體系有何變化？對(duì)我國(guó)進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境有何啟示？

對(duì)此，記者發(fā)現(xiàn)，相較于原來(lái)的體系，新的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系既不是“新瓶裝舊酒”，也不是“舊瓶裝新酒”，而是“新瓶”“新酒”。這些變化主要體現(xiàn)在項(xiàng)目名稱不同、評(píng)估范圍不同、指標(biāo)內(nèi)容不同、數(shù)據(jù)收集方式不同、覆蓋范圍不同、更新時(shí)間不同。同時(shí)，世界銀行B-Ready中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)涉及采購(gòu)內(nèi)容，主要體現(xiàn)在第9.1.3項(xiàng)公共合同投標(biāo)法規(guī)的質(zhì)量、第9.2.3項(xiàng)電子采購(gòu)平臺(tái)的透明度和交易特征、第9.3.3項(xiàng)公共采購(gòu)條例的效率。

“從營(yíng)商就緒評(píng)價(jià)實(shí)施方法手冊(cè)來(lái)看，整體評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)為3000分，每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)賦300分；每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)再細(xì)分3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，各100分；每項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)再分為3個(gè)三級(jí)指標(biāo)，分別占33.3分；在三級(jí)指標(biāo)之下再細(xì)分子指標(biāo)。從整體來(lái)看，有關(guān)公共采購(gòu)制度及運(yùn)行情況的評(píng)價(jià)在世界銀行營(yíng)商就緒評(píng)價(jià)體系中的占比應(yīng)當(dāng)在3%左右?！碧旖蛲鈬?guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授焦洪寶表示，將營(yíng)商就緒評(píng)價(jià)指標(biāo)所關(guān)注的公共采購(gòu)制度的評(píng)價(jià)關(guān)注點(diǎn)，與我國(guó)政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法等有關(guān)公共采購(gòu)法律制度的相關(guān)規(guī)定加以對(duì)照，以第9.1.3項(xiàng)的4個(gè)子指標(biāo)（即準(zhǔn)入與競(jìng)爭(zhēng)、物有所值、采購(gòu)過(guò)程公平性、透明性）及其細(xì)分指標(biāo)為例，絕大部分指標(biāo)都能找到明確的可對(duì)照的法律規(guī)定。例如，在公開和競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)程序的廣泛適用、為中小企業(yè)提供優(yōu)惠、最具經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)中標(biāo)公示期、質(zhì)疑投訴及上訴機(jī)制、招標(biāo)文件及采購(gòu)文件的公開等方面，我國(guó)法律法規(guī)可以全面滿足評(píng)價(jià)指標(biāo)導(dǎo)向的要求。

“可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展，中國(guó)政府采購(gòu)在政府采購(gòu)的監(jiān)管框架（即制度體系）、公共服務(wù)（即政府構(gòu)建的政府采購(gòu)電子化平臺(tái)等）、效率（即促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的具體舉措、效果等）方面經(jīng)得起全方位的評(píng)價(jià)。同時(shí)，我們也應(yīng)該重視此次的指標(biāo)變化，尤其是與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的質(zhì)量和效率問(wèn)題?！敝袊?guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授王叢虎表示，世界銀行在新營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)中將性別平等的評(píng)價(jià)指標(biāo)貫穿于政府采購(gòu)全過(guò)程中，既要求考察女性所有公司在進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)中的平等性，也要求考察女性所有企業(yè)獲得政府采購(gòu)項(xiàng)目的平等性。而我國(guó)過(guò)去對(duì)這類指標(biāo)的關(guān)注度并不高，因此，需要借著新營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系的發(fā)布，對(duì)其加以研究與準(zhǔn)備。

信用體系建設(shè)

社會(huì)信用體系建設(shè)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。為完善政府采購(gòu)領(lǐng)域信用體系方面的法律制度，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，本版特開設(shè)了“聚焦信用體系建設(shè)”欄目，從不同角度探索政府采購(gòu)領(lǐng)域的信用體系建設(shè)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院馬尊瑩認(rèn)為，可以從“小樣本”看“大趨勢(shì)”。她基于2022年政采嚴(yán)重違法失信行為記錄提出了完善供應(yīng)商信用管理的三點(diǎn)建議。一是完善信用信息系統(tǒng)建設(shè)。規(guī)范違法信息的披露標(biāo)準(zhǔn)，披露內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括政府采購(gòu)項(xiàng)目編號(hào)、名稱、企業(yè)具體違法行為過(guò)程描述、執(zhí)法程序的正當(dāng)性描述、項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)間、項(xiàng)目招標(biāo)金額、懲戒比例以及自由裁量參考依據(jù)。規(guī)范各地違法信息披露網(wǎng)址，及時(shí)更新信用修復(fù)信息，避免出現(xiàn)過(guò)度懲戒的情況。二是規(guī)范信用懲戒法律法規(guī)。信用懲戒法律法規(guī)的細(xì)化目標(biāo)在于梳理傳統(tǒng)行政手段和信用懲戒關(guān)系，在參考供應(yīng)商違法行為次數(shù)、對(duì)公眾利益損害程度、公眾監(jiān)督可及程度、項(xiàng)目金額大小、供應(yīng)商規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)運(yùn)用信用懲戒手段，彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政手段行政成本高、封閉性強(qiáng)、監(jiān)督性弱的缺陷，從而提高部分屢次嚴(yán)重失信供應(yīng)商的失信成本。三是優(yōu)化信用懲戒機(jī)制。當(dāng)前對(duì)屢次違法供應(yīng)商的信用懲戒因項(xiàng)目審查跨年度存在套期現(xiàn)象，自動(dòng)修復(fù)方式和信用懲戒不累加對(duì)供應(yīng)商違法存在變相激勵(lì)。因此，對(duì)于多次違法企業(yè)，設(shè)立內(nèi)部信用清單，對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)涉事企業(yè)名單內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行以前年度項(xiàng)目抽檢。對(duì)于多次違規(guī)企業(yè)，采取積極修復(fù)信用懲戒方式，以企業(yè)主動(dòng)修復(fù)方式替代機(jī)制自動(dòng)修復(fù)方式，提高失信成本。

天津市公共資源交易中心王永鋒詳細(xì)梳理了目前評(píng)審專家信用管理的三種模式：第一種模式是制定信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照信用評(píng)價(jià)得分高低劃分不同等級(jí)，并采取不同措施實(shí)行差別化管理。第二種模式是劃分失信行為嚴(yán)重程度，對(duì)評(píng)審專家參與政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)出現(xiàn)的違法違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行分級(jí)，根據(jù)評(píng)審專家違法違規(guī)行為情節(jié)的嚴(yán)重程度予以取消資格或暫停一定期限納入隨機(jī)抽取范圍。第三種模式是確定評(píng)審專家違法違規(guī)違紀(jì)情形，依法管理。他認(rèn)為，政府采購(gòu)評(píng)審專家信用評(píng)價(jià)的主要問(wèn)題是信用信息資源管理分割區(qū)域化、失信懲戒共同治理作用微弱化、信用評(píng)價(jià)政策依據(jù)呈現(xiàn)碎片化。因此，他建議，一是健全信用治理的法律體系；二是構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系；三是完善信用聯(lián)動(dòng)的共享機(jī)制。

新行政復(fù)議法

2023年9月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱新行政復(fù)議法）經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)，自2024年1月1日起施行。因相關(guān)修改內(nèi)容將對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管產(chǎn)生影響，故本版特開設(shè)了專欄，邀請(qǐng)業(yè)界人士對(duì)此進(jìn)行探討，多篇文章在業(yè)內(nèi)引起了廣泛關(guān)注。

西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心副教授楊彬權(quán)認(rèn)為，新行政復(fù)議法的諸多修訂條款將對(duì)政府采購(gòu)行政裁決復(fù)議制度產(chǎn)生重大影響，同時(shí)也對(duì)政府采購(gòu)行政裁決復(fù)議工作提出了更嚴(yán)格的要求。一是除財(cái)政部外縣級(jí)以上地方政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門原則上不再擁有政府采購(gòu)行政裁決行為的復(fù)議權(quán)。二是政府采購(gòu)裁決行政復(fù)議案件可以調(diào)解或和解終止。三是申請(qǐng)參加政府采購(gòu)行政裁決復(fù)議的方式更加便民、利民。四是規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制能夠從源頭上預(yù)防和化解政府采購(gòu)行政裁決糾紛。五是通過(guò)最長(zhǎng)復(fù)議時(shí)效制度最大程度地保護(hù)政府采購(gòu)供應(yīng)商、利害關(guān)系人的合法權(quán)益。六是政府采購(gòu)行政裁決復(fù)議案件審理程序的公正性和專業(yè)性得到大幅提升。七是簡(jiǎn)易程序加速政府采購(gòu)行政裁決復(fù)議案件的審理進(jìn)度。

江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人杭正亞認(rèn)為，新行政復(fù)議法第一條規(guī)定的“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”能否逐步實(shí)現(xiàn)，將對(duì)政府采購(gòu)行政爭(zhēng)議（以下簡(jiǎn)稱政采爭(zhēng)議）及其行政復(fù)議產(chǎn)生重大影響。目前，爭(zhēng)議申請(qǐng)類型的多樣化、爭(zhēng)議提起主體的多樣化、爭(zhēng)議請(qǐng)求內(nèi)容的多樣化、爭(zhēng)議受理主體的多元化、爭(zhēng)議化解效果的差異化，都使得行政復(fù)議未能完全發(fā)揮化解政采爭(zhēng)議作用。對(duì)此，他認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，不能等“水到渠成”，還應(yīng)“順?biāo)浦邸?，?qiáng)化行政復(fù)議對(duì)政采爭(zhēng)議的吸納能力。

北京市道可特律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、律師蔡錕認(rèn)為，新行政復(fù)議法與政府采購(gòu)監(jiān)管的關(guān)系非常密切，也將深刻影響采購(gòu)人或供應(yīng)商的救濟(jì)程序，值得政府采購(gòu)各參與主體予以關(guān)注。一是復(fù)議管轄發(fā)生變化。在新行政復(fù)議法實(shí)施后，中央和地方財(cái)政部門分別作為復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)的復(fù)議管轄存在不同，地方財(cái)政部門作為復(fù)議被申請(qǐng)人時(shí)的復(fù)議管轄由“選擇管轄”變?yōu)椤皢我还茌牎?。二是?fù)議前置范圍擴(kuò)張。在政府采購(gòu)領(lǐng)域中不履行法定職責(zé)的案件，將被納入復(fù)議前置案件范圍。三是新增和解與調(diào)解內(nèi)容。在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，且不違反法律、法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，將可適用和解與調(diào)解。四是吸收了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）及其司法解釋的規(guī)定，增加了最長(zhǎng)復(fù)議期限，且計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)與《行政訴訟法》一致。五是在復(fù)議程序方面有較多新規(guī)定，如將當(dāng)前單一的行政復(fù)議審理程序劃分為兩類，即行政復(fù)議審理的普通程序與行政復(fù)議審理的簡(jiǎn)易程序；行政復(fù)議委員會(huì)成為必選項(xiàng)，其咨詢意見成為作出復(fù)議決定的重要參考等。

集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)

自《深化政府采購(gòu)制度改革方案》明確提出要建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以來(lái)，全國(guó)多地勇于探索，積極嘗試。雖有“契機(jī)”，但如何更好地“破題”一直困擾著政采人，也是政采圈持續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。

第五屆全國(guó)預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)個(gè)人理事黃民錦認(rèn)為，構(gòu)建集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制目前存在兩大挑戰(zhàn)。一是制度挑戰(zhàn)。一方面，現(xiàn)行法律尚未正式確認(rèn)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的做法，即使包括《深改方案》在內(nèi)的高階文件，也更多是倡導(dǎo)性、概念性、框架性的政策規(guī)定。另一方面，集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)還缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、整體布局，以及系統(tǒng)性的集采機(jī)構(gòu)整合與改革方案。二是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。不同行政區(qū)劃、行政等級(jí)、預(yù)算級(jí)次的差異，決定了在財(cái)力支配水準(zhǔn)、業(yè)務(wù)管理水平、技術(shù)支持能力上的不對(duì)稱，這些因素制約了集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的深入推進(jìn)。同時(shí)，集采機(jī)構(gòu)屬地化管理模式，具有典型的轄區(qū)性特征，且行政化明顯，導(dǎo)致部分集采機(jī)構(gòu)體制僵化、利益固化、效率不高、服務(wù)質(zhì)量低。而法定代理的業(yè)務(wù)模式限制了其競(jìng)爭(zhēng)，形成了經(jīng)費(fèi)供給“旱澇保收”的局面，加上“干多干少一個(gè)樣”，甚至干得越多，質(zhì)疑案件越多，從而導(dǎo)致集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)缺乏內(nèi)生動(dòng)力。此外，部分地方對(duì)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重視程度不高，存在“說(shuō)起來(lái)重要、干起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象，加上中央和地方之間、地方與地方之間在集中采購(gòu)目錄方面存有差異，導(dǎo)致集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)操性不強(qiáng)。

深圳市財(cái)政局汪泳表示，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)是在行政體制安排下的競(jìng)爭(zhēng)中的合作和合作中的競(jìng)爭(zhēng)，有其特殊模式。一是同城競(jìng)爭(zhēng)。打破行政隸屬關(guān)系壁壘，允許省級(jí)預(yù)算單位和省會(huì)城市預(yù)算單位自主選擇省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或省會(huì)城市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)行省本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和省會(huì)城市集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。市級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和市轄區(qū)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)則與此相類似。二是區(qū)域統(tǒng)籌。打破行政隸屬關(guān)系壁壘，在省的層級(jí)加大相關(guān)通用型產(chǎn)品的統(tǒng)籌歸集力度，推行批量集中采購(gòu)以及自愿聯(lián)合采購(gòu)，著力發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，從而提高采購(gòu)效率。實(shí)行省本級(jí)以及省內(nèi)所有城市之間的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的緊密聯(lián)動(dòng)和有限競(jìng)爭(zhēng)。三是上下聯(lián)動(dòng)。由行政級(jí)次高的預(yù)算單位委托行政級(jí)次低的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。由行政級(jí)次低的預(yù)算單位委托行政級(jí)次高的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。

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