構(gòu)建政府采購行政裁決糾紛解決機制

【探討與爭鳴】

構(gòu)建政府采購行政裁決糾紛解決機制

■ 楊彬權(quán) 李海英

2018年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，“要切實履行行政裁決職責，重點做好自然資源權(quán)屬爭議、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)?！蓖瑫r，政府采購行政裁決被《意見》明確列為行政機關(guān)履行行政裁決職責的重點工作。2020年，財政部會同司法部在內(nèi)蒙古、上海、深圳三地開展了第一批政府采購行政裁決示范點建設(shè)。實踐證明，第一批示范點建設(shè)效果顯著、遠超預(yù)期，且政府采購行政裁決示范點即將“擴容”。

為有效運用行政裁決及時化解政府采購糾紛，切實維護采購各方當事人的合法權(quán)益，營造公平有序的市場競爭環(huán)境，本文試圖對政府采購行政裁決糾紛解決機制之構(gòu)建提出一些諫言，以期提升政府采購行政裁決糾紛解決機制法治化水平，進一步推動我國政府采購行政裁決工作向法治化、規(guī)范化道路走深走實。

可行性分析

行政裁決是指，行政機關(guān)在接到當事人提出申請后，依照法定職權(quán)對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛作出裁決的行為。行政裁決既是一種行政行為，也是一種糾紛解決機制。行政裁決能夠解決大多數(shù)與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，其中也包括政府采購糾紛。

行政裁決解決政府采購糾紛的可行性在于以下三點：一是部分政府采購糾紛不屬于行政糾紛，而是民事糾紛，且這些民事糾紛與政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)管職責密切相關(guān)，通常在政府采購監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責的過程中發(fā)生。二是政府采購監(jiān)管部門解決這些民事糾紛具有非常強的專業(yè)性、高效性，且當事人往往能夠接受裁決結(jié)果。三是當前存在的政府采購?fù)对V處理工作為高效化解政府采購糾紛積累了豐富的實踐經(jīng)驗，也為政府采購行政裁決糾紛解決機制的確立與完善奠定了基礎(chǔ)。因此，運用行政裁決手段解決部分政府采購糾紛在我國具有一定的必要性和可行性。

定位和優(yōu)勢

行政裁決在整個政府采購糾紛解決機制中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，屬于非訴訟糾紛解決機制，是政府采購糾紛解決機制和手段的新發(fā)展，也是有效化解政府采購糾紛的“主渠道”。

行政裁決在解決政府采購糾紛方面具有顯著優(yōu)勢，主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是行政裁決部門具備高度的專業(yè)性和豐富的經(jīng)驗，能夠高效、準確地處理各類糾紛，為行政機關(guān)節(jié)約了信息成本和社會糾偏成本。二是行政裁決化解糾紛更為有效。若雙方采取調(diào)解方式解決糾紛，調(diào)解協(xié)議對糾紛雙方不存在法律約束力。若雙方不自覺履行，則糾紛無法化解，但行政裁決結(jié)果對糾紛雙方具有法律約束力，有利于糾紛的實質(zhì)性化解。三是行政裁決能夠及時化解糾紛。相比之下，如果當事人選擇采取訴訟方式，則解決期限可能較長，一旦未能及時獲得救濟，容易導(dǎo)致供應(yīng)商的商業(yè)利益受損。四是行政裁決較質(zhì)疑程序更加公正。質(zhì)疑處理人員往往由采購經(jīng)辦人擔任，使得質(zhì)疑程序的有效性受到質(zhì)疑，而行政裁決則具有準司法性質(zhì)，裁決機關(guān)根據(jù)糾紛當事人的申請進行居中裁決，確保更為公平和公正的結(jié)果。

需要注意的是，不能簡單地將投訴處理決定的性質(zhì)解釋為行政裁決。行政裁決與投訴處理在雙方當事人、適用范圍、審理方式以及救濟方式等多個方面存在顯著差異。行政裁決應(yīng)當被視為對投訴處理的制度重構(gòu)和流程再造，兩者并非一回事。

構(gòu)建之法

——行政裁決主體。

根據(jù)《深化政府采購制度改革方案》，在行政裁決試點探索階段，應(yīng)積極探索并建立獨立的行政裁決機構(gòu)。獨立的行政裁決機關(guān)有利于積極發(fā)揮行政裁決效率高、專業(yè)性強、程序簡便的特點。鑒于財政部門在處理政府采購?fù)对V過程中積累了豐富的經(jīng)驗，由財政部門作為政府采購糾紛行政裁決的主體具有現(xiàn)實意義。

為增強政府采購行政裁決機構(gòu)的專業(yè)性，筆者認為，一是推動機構(gòu)人員專業(yè)化。行政裁決人員應(yīng)當具備采購和法律專業(yè)的雙重背景，且一部分應(yīng)為原裁決部門的裁決人員或行政執(zhí)法人員（有可能原來兼職本行政管理領(lǐng)域的行政裁決職能），另一部分可考慮法院民事審判庭的工作人員。同時，可采用常任和聘任相結(jié)合的方式任用行政裁決人員，一方面可以委托獨立的專職裁決人員，另一方面可以從相關(guān)學者、專家中聘任兼職裁決人員。二是設(shè)立行政裁決委員會?？h級以上地方人民政府設(shè)立行政裁決委員會，其成員既包括相關(guān)政府執(zhí)法部門，也包括各行政管理領(lǐng)域的專家、學者等專業(yè)人士。行政裁決委員會對案情重大、疑難、復(fù)雜，以及專業(yè)性、技術(shù)性較強的行政裁決案件提供咨詢建議，并有權(quán)對行政裁決審理規(guī)則尺度和行政裁決制度的專業(yè)化建設(shè)提出建議。

——行政裁決范圍。

政府采購行政裁決主要針對的是與采購管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，而這類糾紛必須是在財政部門采購監(jiān)管職責范圍內(nèi)的事項，包括供應(yīng)商與采購代理機構(gòu)、采購人與供應(yīng)商、采購人與采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商相互之間的糾紛，以及在政府采購合同履行過程中不涉及公權(quán)力的民事糾紛。如果在政府采購行政裁決處理過程中發(fā)現(xiàn)其他違法違規(guī)行為，則不得利用行政裁決手段進行處理，而應(yīng)當另行以其他行政監(jiān)管方式予以處理。

——行政裁決程序。

政府采購糾紛行政裁決的法律程序一般包括申請、受理、審理、裁決等階段。

在申請階段，政府采購糾紛當事人申請行政裁決一般要在法定期限內(nèi)提交書面申請書和相關(guān)證據(jù)，行政裁決機關(guān)要對申請進行審查，對不符合條件的申請，通知當事人不予受理并說明理由。申請行政裁決的文件不符合規(guī)定的，應(yīng)當在7日內(nèi)補正。期滿未補正的，該請求視為未提出。政府采購糾紛當事人申請行政裁決應(yīng)當提交裁決申請書，申請書應(yīng)當載明當事人的基本情況、裁決請求事項、事實與理由、相關(guān)證據(jù)等。

在受理階段，裁決機關(guān)應(yīng)當在收到行政裁決申請書之日起5個工作日內(nèi)對行政裁決申請書進行審查，經(jīng)審核資料齊全、符合受理條件的，應(yīng)當在收到申請書之日起5個工作日內(nèi)向申請人發(fā)出裁決受理通知書。申請裁決資料不齊全、需要補充資料的，應(yīng)當在5個工作日內(nèi)一次性書面告知申請人，可以當場補正的，應(yīng)當當場補正。補正后符合受理條件的，應(yīng)當予以受理。有下列情形之一的，行政裁決機關(guān)不予受理行政裁決申請：對政府采購過程中的行政糾紛或者對行政權(quán)力行使的合法性提出行政裁決的；申請人或者被申請人不是糾紛當事人的；行政裁決作出后，當事人就同一事由再次申請裁決的；雙方當事人訂有仲裁條款的或事后達成仲裁協(xié)議的；一方當事人已經(jīng)提起訴訟的；認為依法不予受理的其他情形。對裁決申請不予受理的，行政裁決機關(guān)應(yīng)當自收到申請書之日起5個工作日內(nèi)書面通知申請人。

在審查與裁決階段，行政裁決委員會受理政府采購糾紛裁決申請后，應(yīng)當向被申請人送達裁決申請書副本及答辯通知書，并告知被申請人的權(quán)利。裁決工作人員與當事人有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正裁決的，應(yīng)當回避。行政裁決機關(guān)應(yīng)當采取合議制形式裁決案件，裁決政府采購糾紛應(yīng)當先行調(diào)解，當事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，出具裁決終結(jié)書；調(diào)解不能達成協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當及時作出書面裁決。部分事項達成一致意見的，裁決時應(yīng)當予以確認。在作出行政裁決之前應(yīng)當充分保障當事人的陳述和申辯權(quán)，應(yīng)當充分聽取雙方當事人的陳述，允許當事人就爭議問題展開辯論，并對糾紛事實進行必要的調(diào)查。行政裁決最遲應(yīng)當自立案之日起30日內(nèi)作出，并于7日內(nèi)采用微信、傳真、電子郵件等方式，或雙方約定的方式及時送達當事人。

——行政裁決生效與執(zhí)行。

在政府采購行政裁決作出后，如果當事人在法定期限內(nèi)沒有提起民事的或行政的救濟，則政府采購行政裁決行為就必然發(fā)生法律效力。但如果當事人提出了救濟，則政府采購行政裁決尚不能生效。在這種情況下，如果當事人在法定期限內(nèi)僅針對民事糾紛本身不服而提出民事訴訟的，政府采購行政裁決對當事人尚不能生效，還需人民法院作出判決，法院僅需將政府采購行政裁決書作為證據(jù)對待。如果當事人針對行政裁決本身不服而申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的，政府采購行政裁決暫時不能生效。如果復(fù)議機關(guān)或人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，對該案件作出維持行政裁決決定或駁回訴訟請求判決，此時政府采購行政裁決必然發(fā)生效力；如果復(fù)議機關(guān)或人民法院認為政府采購行政裁決違法或不當，可以撤銷或變更政府采購行政裁決，作出新的決定或判決，此時政府采購行政裁決自始無效。

政府采購行政裁決作為財政部門運用行政權(quán)力解決糾紛的活動，具備法律效力，當事人應(yīng)當服從并履行生效的行政裁決決定。當事人在作出行政裁決后的法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議，又不提起訴訟，裁決決定即發(fā)生法律效力。政府采購糾紛當事人或行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。

（作者單位：西北政法大學法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心）

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