淺析軍隊采購合同訂立與履約風險

淺析軍隊采購合同訂立與履約風險

■ 王銳 余亞成 黃迪 曹葆華

合同訂立與履約是軍隊采購過程的重要環(huán)節(jié)，是采購單位、代理機構、供應商和監(jiān)管部門共同面臨的一個問題。在越來越重視全鏈條管理的當下，加強合同訂立與履約管理，對于提高采購效率、降低采購風險、實現物有所值的目標具有重要意義。

存在的主要風險

采購合同是采購人和供應商出現糾紛時劃分責任的主要依據，而合同履行是采購的末端環(huán)節(jié)，更是風險防范的關鍵環(huán)節(jié)。筆者認為，當前采購合同訂立與履約過程中主要存在以下四個方面的風險。

——合同條款與采購結果脫節(jié)。一是合同擬制不夠精細。鑒于代理機構分段管理的要求以及人員分工不同等，采購合同擬制人不能夠完全了解采購需求，特別是不夠了解招標文件和采購過程。這導致容易出現合同條款與采購結果脫節(jié)的問題，常表現為簽訂合同結果與投標文件不一致、合同千篇一律等。

二是合同條款不夠規(guī)范。由于合同擬制人大多為非采購專業(yè)人員，僅憑經驗積累擬制合同條款，導致存在相關條款不夠規(guī)范、不夠完善等情況。例如，合同條款與招標文件設定的合同條款以及中標文件的相關內容不一致等。

三是合同內容不夠全面。合同條款應與招標文件、投標文件、評審報告、現場承諾等一脈相承。但由于合同擬制人未能參加前期采購活動等客觀制約因素，往往出現合同條款與采購需求、招標文件、中標文件相關內容不夠一致。特別是在現場評審承諾環(huán)節(jié)，如果記錄不夠詳細，僅憑招標文件和評審報告，難以保證采購合同內容全面。

——合同簽訂與合同履行脫節(jié)。一是審批規(guī)定并未嚴格執(zhí)行。雖然軍隊采購合同訂立程序有明確規(guī)定，但在簽訂、履行和驗收環(huán)節(jié)中仍存在不規(guī)范的問題。特別是在審批過程中，往往很長時間都無法完成審批，致使合同未按規(guī)定時間簽訂的情況屢有發(fā)生。

二是合同驗收流于形式。由于采購單位缺少專業(yè)人員，且一般不去參加現場監(jiān)督和評審，故對采購現場并不了解。若采購單位僅憑代理機構報送的合同條款文本來對接，恐很難理解采購合同的全部內容。特別是在合同驗收環(huán)節(jié)，仍存在部分采購單位不能按合同規(guī)定逐項驗收、未驗收即支付合同款項、未按規(guī)定記錄驗收結果等問題。

三是行政干預合同履行。有時上級一句話，有的采購合同尚未簽訂但已經開始履行，存在補簽合同的現象。也有的未按簽訂的合同條款履行，如實際合同款支付日期晚于合同約定日期、付款金額與合同約定不符、實際到貨數量與合同約定不符等問題。

——合同履行與質量驗收脫節(jié)。一是銜接不夠及時。一項采購涉及的單位較多、環(huán)節(jié)比較復雜，但目前的交接制度還不夠健全。有的代理機構將招標進行完、合同建議方案報送完就了事，對合同履行的后繼服務不管不問。還有的私下變更合同內容，導致采購管理部門和財務部門對采購合同相關信息掌握不全面、不準確，難以厘清各方權責。

二是跟蹤不夠到位。有的采購單位因對中標結果不滿意，故對驗收工作漫不經心，對驗收項目借故拖著不辦，人為拉長驗收周期。也有的采購單位在驗收中實行差別待遇。此外，有些供應商對軍隊采購服務保障缺乏了解，售后服務意識極為淡薄，對采購單位提出的合理售后服務要求不理不睬。

三是驗收不夠細致。部分采購單位存在不按合同進行驗收的情況，容易造成管理不規(guī)范，給不法分子有可乘之機。

——履約監(jiān)管與采購服務脫節(jié)。一是監(jiān)管制度不夠細致。雖然軍隊采購規(guī)模逐年增加，但監(jiān)督制約制度還不夠健全，監(jiān)管法規(guī)還缺乏具體的操作性內容，特別是對合同簽訂與履行的運用措施不夠明確、不夠具體。例如，部分采購單位未有效建立采購合同內控管理制度，特別是部分自行采購單位，往往合同簽訂人與驗收人為同一人，導致監(jiān)管缺位，容易滋生腐敗。

二是監(jiān)管范圍不夠全面。目前，相關法規(guī)對合同履行監(jiān)管要求不夠明確。例如，有的單位在接到驗收任務后并未主動與監(jiān)管部門聯系，還有的全權委托給第三方機構。而監(jiān)管不力可能會導致合同后期出現糾紛時相關方權益受損，也可能會出現游離于法律監(jiān)管以外的不合法交易行為。

對策建議

當前，各級對軍隊采購活動基本偏重于過程管理，主要對采購預算、采購需求、采購過程和采購結果進行管理和約束，但對合同訂立和履行的重視程度不夠。筆者認為，合同訂立和履行必須以質量為核心，加大對合同履行的全流程監(jiān)督。

——建立質量終身負責制。采購質量終身負責機制是確保采購質量的重要手段。一要完善內控管理制度。根據現行法規(guī)對合同簽訂與履行的相關規(guī)定，細化內部采購管理制度，規(guī)范內部管理工作流程；合理設置工作崗位，明確崗位職責及分工；完善內部監(jiān)督流程，明確履行監(jiān)管責任的主體。通過上述措施，為合同流程和內容的規(guī)范性提供制度保障，形成采購合同管理閉環(huán)。

二要實行質量責任制度。把職能部門的任務界定清楚，并注意區(qū)分責任主體和量化評價標準，進行責任定位，使每個單位的“軟任務”都變成“硬指標”。只有把責任壓到具體的個人肩上，才能確保采購質量的落實。

三要完善驗收流程制度。對采購業(yè)務的內部流程進行認真設計，建立規(guī)范的服務程序，并適時組成執(zhí)法檢查組，對采購驗收環(huán)節(jié)進行檢查，杜絕違規(guī)行為。財務部門要加大對貨款集中支付的執(zhí)行管理，對供應商貨物質量有問題、服務不到位、驗收手續(xù)不齊全的，可暫不予支付，直到問題解決。監(jiān)管部門應加大對采購合同、質量驗收和服務環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，特別是重大項目服務的現場監(jiān)督。采購部門可設立專門的機構，負責處理后續(xù)服務方面的咨詢工作。

——嚴格合同內容設定。一是合同主體符合要求。嚴格根據招標文件、投標文件和評審結果設定合同內容，確保相關內容一致，特別要明確標注采購中的關鍵要素和重點環(huán)節(jié)。合同文本要規(guī)范全面、要素完整，并按規(guī)定程序和權限報批報備。

二是合同條款詳盡可行。逐字逐句審查合同條款，做到表述明確無歧義，數字準確，責任清晰。尤其要重點審查是否有違反國家或軍隊法規(guī)制度之處，是否有可能危害部隊安全、保密和形象的內容，是否妨礙社會公共利益等問題。此外，還要審查合同特殊條款約定，如遇有合同違約、暫停及終止退出的情況，各方所承擔的責任等，將方方面面的因素考慮周全，防止發(fā)生合同糾紛。

三是合同流程規(guī)范有序。在合同起草、簽訂環(huán)節(jié)，應由相關負責人對合同內容的合理性、合同文本的規(guī)范性、合同要素的完整性進行核查。在合同文本擬定過程中，要組建涵蓋法律、技術、財務等多領域專業(yè)人員的合同擬定團隊。

——加強合同驗收管理。一項采購從計劃到供應，要經過許多環(huán)節(jié)和層次。這就要求對驗收環(huán)節(jié)進行細化和量化，明確驗收組成人員和權責劃分。一是細化驗收環(huán)節(jié)。采購單位應細化驗收程序，實現對合同履行驗收的全流程管理。在接到中標供應商交付驗收申請后，制定交付驗收方案，明確交付驗收的時間、方式、程序和內容等。對于技術復雜的項目，可以根據需要組織首件或首批檢驗、出廠檢驗、到貨檢驗、安裝調試檢驗等驗收。

二是撰寫驗收報告。驗收后，要由權威部門出具詳實的驗收報告，包括采購當事人的基本信息、項目簡介、項目執(zhí)行情況、存在的問題、要求與建議、驗收結論、驗收小組成員簽字、監(jiān)督組人員的確認意見等內容。

三是跟蹤合同履行。嚴格遵守合同內容和驗收結果，特別是到貨時間、質量和承諾等。若發(fā)生合同履行不到位、到貨不及時、質量有問題等情況，要根據合同約定追責，提高合同的執(zhí)行效率。若在合同履行過程中發(fā)現質量、進度、后續(xù)服務等存在異常情況，應由采購單位按照合同約定與供應商協商解決，明確限期整改措施。若遇到嚴重違約行為，應加強與主管部門的協調配合。若供應商確實無力履約，則按規(guī)定程序報請終止合同執(zhí)行，避免損失擴大。

——抓好履約全流程監(jiān)督。合同履行是采購活動的延伸，必須嚴格執(zhí)行各項法規(guī)制度，督導各部門發(fā)揮職能作用，形成齊抓共管的合力。一是確立全程監(jiān)管理念。采購單位相關人員應增強合同管理的風險防范意識。代理機構應特設部門或者安排專人負責合同管理。此外，還要重點關注合同履行先于簽訂、合同與實際采購割裂等問題。

二是嚴格執(zhí)行合同驗收。在合同履行過程中，相關人員要嚴格執(zhí)行采購各類規(guī)章制度，并按照責任分工嚴肅認真地擔負起采購合同簽訂與履約的監(jiān)督、檢查和管理職責。對于供應商偏離采購合同的情況，要及時指出并要求其整改。

三是實施動態(tài)監(jiān)管。借助大數據等技術手段，對手續(xù)不完整、資料不齊全，以及合同標的品種、數量、價格等關鍵要素與采購結果、驗收結論、實際交付不一致等情況，要嚴肅處理。通過自下至上的連帶追責機制，促進采購合同簽訂與履行的規(guī)范有序。

（作者單位：聯勤保障部隊戰(zhàn)勤部采購計劃處、聯勤保障部隊第五采購服務站）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。