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如何加大對異常低價(jià)中標的監管力度

欄目: 理論前沿,電子報 時(shí)間:2024-06-20 19:38:00 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

【規制異常低價(jià)評審】

如何加大對異常低價(jià)中標的監管力度

■ 胡邵艷

政府采購低價(jià)中標是指采購單位在依法進(jìn)行政府采購活動(dòng)時(shí),選擇價(jià)格最低的投標人作為中標方。低價(jià)采購現象在當前政府采購中普遍存在,其重要性主要體現在降低采購成本、提高資金使用效益等方面。但伴隨市場(chǎng)競爭的日趨激烈,“零元采購”等異常低價(jià)中標現象層出不窮,履約質(zhì)量不合格、不正當競爭也逐漸浮出水面。

目前,現行政府采購法律法規并未對異常低價(jià)中標予以明確定義。筆者認為,異常低價(jià)中標指的是,供應商以不計成本的方式壓低價(jià)格,打壓競爭對手,從而謀取中標,并在履約過(guò)程中通過(guò)偷工減料的方式,提供低劣產(chǎn)品與服務(wù)來(lái)獲取收益。同時(shí),異常低價(jià)中標具有價(jià)格畸低、中標后不能按承諾履行合同等顯著(zhù)特征??梢哉f(shuō),異常低價(jià)中標的出現,導致投標供應商只比價(jià)格、不比質(zhì)量。這不僅會(huì )埋下安全隱患,而且會(huì )打擊優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與政府采購的積極性,導致市場(chǎng)上出現劣幣驅逐良幣的現象。

因此,如何加大對政府采購異常低價(jià)中標的監管力度,防范潛在的風(fēng)險和問(wèn)題,是維護公共利益、保障市場(chǎng)競爭和提升采購質(zhì)量的重要保障。本文試圖介紹國內外對異常低價(jià)中標的約束措施,分析其中存在的問(wèn)題并提出相應的改善措施,以期為政府采購異常低價(jià)中標監管問(wèn)題建言獻策。

國內外對異常低價(jià)中標的約束措施

——國內做法。一是低價(jià)中標需滿(mǎn)足實(shí)質(zhì)性要求。無(wú)論是綜合評分法還是最低評標價(jià)法,中標的前提都是供應商的投標應滿(mǎn)足招標文件全部實(shí)質(zhì)性要求。采購人、代理機構在編制采購文件時(shí)可對貨物或服務(wù)的質(zhì)量、技術(shù)參數等提出實(shí)質(zhì)性要求。對于不滿(mǎn)足實(shí)質(zhì)性要求的,評標委員會(huì )可認定其為無(wú)效投標。采購人在選擇競爭性談判、詢(xún)價(jià)采購方式時(shí),可在采購文件中規定最低的質(zhì)量要求和標準,這樣也可避免質(zhì)量差的產(chǎn)品低價(jià)成交。

二是評標委員會(huì )有權認定異常低價(jià)投標無(wú)效。不同于《中華人民共和國招標投標法》第三十三條“投標人不得以低于成本的報價(jià)競標”的規定,目前在政府采購貨物和服務(wù)法律法規中關(guān)于異常價(jià)格有直接關(guān)系的條款,主要體現在《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號令)。

87號令第六十條主要從三方面對異常低價(jià)中標進(jìn)行了遏制:一是將參考比對價(jià)格定為“其他投標人的價(jià)格”,避免了成本價(jià)難以衡量的問(wèn)題,便于評標委員會(huì )實(shí)際操作;二是要求低價(jià)投標者在評標現場(chǎng)合理的時(shí)間內提供書(shū)面說(shuō)明,給予供應商對價(jià)格合理性進(jìn)行說(shuō)明的權利和機會(huì );三是規定投標人不能證明其報價(jià)合理性的,評標委員會(huì )應當將其作為無(wú)效投標處理。

三是建立供應商誠信約束機制。根據《中華人民共和國政府采購法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購法》)及其實(shí)施條例、地方性法規和政策,政府機構建立和維護供應商誠信檔案管理,對供應商施行誠信管理。如果供應商違反誠信原則,則將被納入黑名單,限制或禁止其參與政府采購活動(dòng)。同時(shí),相關(guān)部門(mén)對供應商實(shí)施動(dòng)態(tài)監管,若發(fā)現違約行為將依法對其進(jìn)行處罰。

四是對低價(jià)中標進(jìn)行立法調整。2022年發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》將政府采購的評審方法分為最低評審價(jià)法、綜合評分法和最優(yōu)質(zhì)量法,并限制了最低評審價(jià)法的范圍,即通用貨物、服務(wù),內容單一、方案簡(jiǎn)單的小型工程的招標采購,一般采用最低評審價(jià)法。筆者認為,這一舉措將會(huì )有效約束異常低價(jià)投標問(wèn)題,也使得現行法律更具有操作性。

——國際通行做法。最低價(jià)中標是國際采購的通行做法,且國外對投標人的投標都是以信任為基礎,不假定異常低價(jià)為不合理,不預設投標人會(huì )通過(guò)偷工減料的方式損害招標人的利益。當然,為了避免招標人的利益遭受惡意低價(jià)中標人的損害,通常招標人可以采取提高履約保證金、加大違約處罰、改變付款條件等對應措施。招標人可以在招標文件中約定,如果投標人的報價(jià)低于某個(gè)既定的標準,招標人可以要求投標人通過(guò)提供證明、擔?;蚋淖冎Ц稐l款的方式來(lái)規避風(fēng)險。

監管異常低價(jià)中標的局限性

當前,政府采購監管手段和措施在一定程度上能夠有效地避免異常低價(jià)中標行為,但仍然存在一些局限性,需要進(jìn)一步加強監管力度,完善監管機制,提高監管效果和水平。

一是監管機制還需進(jìn)一步完善。盡管在編制采購文件時(shí),采購人或代理機構會(huì )對采購項目的評估標準進(jìn)行詳盡規定,尤其是技術(shù)規格及其他關(guān)鍵指標,但在實(shí)踐操作中,這些質(zhì)量層面的優(yōu)劣往往難以在采購前期進(jìn)行精準評估。相比之下,價(jià)格成了最直觀(guān)且易于比較的區分標準。然而,由于政府采購監督資源的局限性,無(wú)法對每一項采購活動(dòng)實(shí)施全面而深入的監控。這不可避免地導致監管上的空白地帶,為問(wèn)題滋生提供了空間。此外,評標委員會(huì )通常在評審過(guò)程中對供應商低于成本價(jià)的報價(jià)不會(huì )有所限制,更多關(guān)注的是報價(jià)是否超過(guò)項目預算。

二是行政調查手段有限,處罰力度不足。雖然現有政府采購法律法規明確規定了串圍標的行為,但行政機關(guān)不具備公安的偵查手段,對政府采購中的違法行為取證存在一定難度。例如,公安在偵查串通投標案件中主要核查IP地址、雙方通話(huà)記錄、來(lái)往轉賬、標書(shū)、犯罪嫌疑人口供等,用以調查案件。但行政機關(guān)無(wú)法對供應商經(jīng)辦人員采取一定強制措施,且對來(lái)往轉賬、通話(huà)記錄等一般無(wú)調查權限,因此在核查供應商是否存在串圍標情形時(shí),缺乏一定的抓手。這易給違規企業(yè)傳遞錯誤的信號,讓供應商認為其違法行為不易被發(fā)現,或有些違規行為雖被發(fā)現但行政處罰力度不強,從而致使違規行為得不到有效處罰。

三是供應商誠信管理信息不互通。當前,各地對供應商誠信監管的模式,呈現出各自出臺、各自約束的特點(diǎn),也未建立實(shí)時(shí)互通的信用信息共享機制。另外,雖然《政府采購法》第二十二條第一款第(五)目規定了供應商參加政府采購活動(dòng)應當具備“參加政府采購活動(dòng)前三年內,在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄”的條件,但是否存在“重大違法記錄”,主要以“信用中國”“中國政府采購網(wǎng)”“全國信用信息公示系統”等途徑查詢(xún)?yōu)橹?。由于上述查?xún)途徑并未涵蓋所有信用信息,這導致監管部門(mén)對供應商的誠信管理存在一定難度。

改善異常低價(jià)中標的建議舉措

一是合理編制采購文件。例如,適當調低商務(wù)報價(jià)在評標體系中的比重,轉而加大對技術(shù)實(shí)力、服務(wù)方案及項目管理能力等非價(jià)格因素的評價(jià)分量,引導供應商聚焦于提供高質(zhì)量的服務(wù)或產(chǎn)品,而非單純的價(jià)格競爭。

二是創(chuàng )新采用評標基準價(jià)機制。例如,只有當供應商在商務(wù)及技術(shù)評估中獲得的綜合評分超過(guò)總分的60%時(shí),其報價(jià)才被納入最終評標基準價(jià)的計算中。筆者認為,這一做法不僅能有效篩選出真正具備競爭力的供應商,而且還能激勵投標人更加注重提升自身綜合實(shí)力和方案的吸引力。

三是探索多元化的評價(jià)體系。通過(guò)一些可量化的數據、方式,平衡價(jià)格與質(zhì)量、服務(wù)等之間的關(guān)系,確保最低報價(jià)的合理性與項目需求的最大化相契合。這種量化可評估機制將為監管工作提供有力的數據支持,提升決策的客觀(guān)性和采購效率,進(jìn)而提高政府采購環(huán)境的公平性與透明度。

四是加強評審專(zhuān)家監管。根據87號令規定,評審專(zhuān)家對評審過(guò)程中出現的異常低價(jià)投標行為應開(kāi)展價(jià)格澄清程序。但若疏于對評審專(zhuān)家的監管,易導致評審專(zhuān)家對價(jià)格是否合理?yè)碛休^大的自由裁量權。因此,應加強對評審專(zhuān)家是否及時(shí)啟動(dòng)異常低價(jià)處理程序的審查。

五是強化履約評價(jià)。筆者認為,異常低價(jià)中標的后果主要體現在履約環(huán)節,即供應商在招標階段低價(jià)沖標,在履約階段以次充好,進(jìn)而影響了項目質(zhì)量。因此,有必要強化履約驗收評價(jià),將中標企業(yè)的交付成果按項目如實(shí)驗收。如果發(fā)現供應商有違約行為,則如實(shí)上報行政主管單位進(jìn)行處理。

六是推動(dòng)信用體系建設。鼓勵市場(chǎng)主體自主自愿進(jìn)行信用登記,以便及時(shí)、準確、全面地記錄市場(chǎng)主體的信用情況。監督機構應落實(shí)及強化核驗機制,確保信息的準確性。同時(shí),鼓勵各地加強供應商信用管理、完善信用鏈路、定期及時(shí)公告,從而推動(dòng)信用應用,形成失信必罰的社會(huì )共識。

(作者單位:政采云有限公司)



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本文來(lái)源:中國政府采購報第1350期第3版
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