一探歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系

【放眼國際看創(chuàng)新采購】

一探歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系

編者按：當(dāng)前，我國正在主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境?！墩少徍献鲃?chuàng)新采購方式管理暫行辦法》的出臺，既符合國際通行做法，又滿足世界銀行營商環(huán)境新指標(biāo)的要求。如今，有哪些國家或組織出臺了創(chuàng)新采購的辦法或規(guī)定？有何進展？對此，《中國政府采購報》將從本期開始陸續(xù)介紹歐盟、美國、英國等全球主要經(jīng)濟體有關(guān)創(chuàng)新采購的做法，以饗讀者。

目前，世界各國紛紛設(shè)定目標(biāo)，將一定比例的公共采購預(yù)算用于研發(fā)和創(chuàng)新。比如，美國力爭在研發(fā)采購上投入至少5億美元，約占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%；韓國將5%的公共采購資源用于研發(fā)，20%用于部署創(chuàng)新解決方案。

在歐洲，不少國家將2%至5%的公共預(yù)算用于創(chuàng)新采購，但也有一些地方政府設(shè)定了更高目標(biāo)。例如，比利時根特市將10%的信息和通信技術(shù)采購預(yù)算用于研發(fā)和創(chuàng)新。此外，《擴大歐洲宣言》建議商業(yè)前采購的最低目標(biāo)為3%，公共采購的最低目標(biāo)為20%。

縱觀全球，創(chuàng)新采購在許多國家尚未成為戰(zhàn)略優(yōu)先事項。激勵措施和能力建設(shè)結(jié)構(gòu)也不足以支持公共購買者實施創(chuàng)新采購。但已經(jīng)確定的是，總體上處于創(chuàng)新前沿的歐盟成員國相繼制定了創(chuàng)新采購的政策框架。

因此，歐盟委員會認為，加強對更具戰(zhàn)略性的創(chuàng)新采購政策框架的投資，有助于提高歐洲經(jīng)濟的競爭力。這也成為歐盟出臺創(chuàng)新伙伴關(guān)系的原因之一。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系是指歐盟公共采購指令（2014/24/EU）規(guī)定的一種相對新型的公共采購程序。只有在市場上沒有滿足公共購買者需求的解決方案的情況下，才能啟動該程序。

流程及注意事項

創(chuàng)新伙伴關(guān)系的主要特征是創(chuàng)新發(fā)生在合同履行過程中。在大多數(shù)其他程序中，公共購買者已經(jīng)知道其將購買何種類型的解決方案，即創(chuàng)新發(fā)生在簽約前階段，通常在合同結(jié)束時結(jié)束。而在創(chuàng)新伙伴關(guān)系中，公共購買者與潛在的最佳創(chuàng)新供應(yīng)商簽訂合同。公共購買者需要精確描述需求，以使?jié)撛谕稑?biāo)人了解挑戰(zhàn)的性質(zhì)和范圍，并有足夠的信息來決定是否參與。供應(yīng)商提供創(chuàng)新的解決方案，并確保為公共購買者所用。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系流程分為三個階段：一是選擇階段。通過征集競爭程序，選擇一個（或多個）最合適的合作伙伴，并根據(jù)提議的最佳價格質(zhì)量比授予建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系的合同。這一階段類似于事先招標(biāo)的限制性程序。二是研發(fā)階段。合作伙伴與公共購買者合作，研發(fā)新的解決方案。這一階段還可以進一步分為幾個環(huán)節(jié)，用于概念評估、研發(fā)原型、測試性能等。在每個環(huán)節(jié)，合作伙伴的數(shù)量可以根據(jù)預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)減少。三是商業(yè)階段。合作伙伴提供最終結(jié)果，但前提是這些結(jié)果符合公共購買者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。

值得注意的是，雖然該程序被稱為伙伴關(guān)系，參與者被稱為合作伙伴，但其仍然是一個公共采購程序，受歐盟和世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則（特別是競爭、透明和非歧視的基本采購原則）的約束。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系旨在允許公共購買者建立伙伴關(guān)系，以研發(fā)并隨后購買創(chuàng)新解決方案。因此，創(chuàng)新伙伴關(guān)系的構(gòu)建方式必須能夠提供必要的“市場拉動”。

同時，缺乏購買商業(yè)數(shù)量的最終產(chǎn)品或服務(wù)的單獨采購程序，也要求符合歐盟國家援助原則。為了確保公共購買者不會以阻止、限制或扭曲競爭的方式使用創(chuàng)新伙伴關(guān)系，歐盟公共采購指令特別是關(guān)于創(chuàng)新伙伴關(guān)系的第31條規(guī)定了確保創(chuàng)新伙伴關(guān)系公開、透明、非歧視和競爭的規(guī)則。

因此，歐盟委員會強調(diào)，在開展創(chuàng)新伙伴關(guān)系時應(yīng)注意以下內(nèi)容：一是洞察相關(guān)市場。建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系的先決條件是市場上尚未出現(xiàn)創(chuàng)新解決方案。公共購買者需要證明其需求可行，而不局限于尋求創(chuàng)新解決方案的愿望。同時，公共購買者可以根據(jù)之前在市場咨詢中收集到的市場研究、不成功的采購競爭經(jīng)驗，以及會議、交流會、商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)審查獲取有用的信息。二是注意合同通知。強制性合同通知必須包括所尋求創(chuàng)新的詳細信息，以確保所有能夠研發(fā)并隨后提供解決方案的經(jīng)濟運營商都可以請求加入創(chuàng)新伙伴關(guān)系。三是明確用于選擇最有能力進行研發(fā)并提供創(chuàng)新解決方案的合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)。例如，過去的業(yè)績、推薦人、團隊組成、設(shè)施、質(zhì)量保證體系等。四是重視合作伙伴的數(shù)量。歐盟委員會認為，與幾個合作伙伴建立創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系，可以有效促進競爭，探索不同的解決方案。五是由此產(chǎn)生的創(chuàng)新必須符合公共購買者和合作伙伴事先商定的性能水平和最高成本。六是保持供應(yīng)品的價值與研發(fā)其所需的投資之間的平衡。七是重視合同履約條款。通過設(shè)置完善的合同履約條款，公共購買者可以監(jiān)測績效質(zhì)量，確保創(chuàng)新伙伴關(guān)系所提議的解決方案的創(chuàng)新程度。如果未達到技術(shù)、運營或經(jīng)濟績效目標(biāo)，則可終止合同。如果市場提供了替代解決方案，且創(chuàng)新伙伴關(guān)系變得多余，則可終止合同。

實踐及成功要素

自歐盟公共采購指令引入創(chuàng)新伙伴關(guān)系以來，歐盟已先后開展了數(shù)十個項目。從部委和公共機構(gòu)到地方當(dāng)局，不同類型的公共實體都使用了這一程序。所涵蓋的需求多種多樣，涉及不同類型的部門和行業(yè)。

以赫爾辛基奧林匹克體育場座位采購項目為例，奧林匹克體育場及其周圍的建筑受芬蘭《遺產(chǎn)法》的保護。芬蘭國家文物局表示，舊的木制長椅是體育場建筑的重要組成部分，故新的設(shè)計必須符合建筑保護的美學(xué)要求。但市場研究表明，沒有解決方案可以滿足奧林匹克體育場改造項目的要求。這些要求包括座位作為體育場建筑的一個組成部分，并在翻新時模仿舊椅形式；基于功能設(shè)計，一些座椅應(yīng)滿足防火的材料要求；該項目不應(yīng)產(chǎn)生昂貴的油漆、防火或木縫線維修費用；舊木凳可以使用固定裝置（創(chuàng)新設(shè)計）。此外，該項目最初還有兩個強制性的最低要求，即帶有旋轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的座椅，以及座椅和靠背可以單獨拆卸。

2017年6月，芬蘭發(fā)布了合同通知，并附有基于建筑師計劃的初步邀請。隨后在參與階段，芬蘭選擇了一些投標(biāo)人，并向被選中的候選人發(fā)出了談判邀請。在這一階段結(jié)束時，芬蘭根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)選擇了3家公司作為合作伙伴：原型座椅、研發(fā)計劃和成本估算。創(chuàng)新伙伴關(guān)系始于2017年12月初，包括兩個發(fā)展階段和一個中期目標(biāo)。每個階段的評估標(biāo)準(zhǔn)涉及座椅、材料、全生命周期成本、維護和價格。最后，合同簽訂于2018年12月。

又如，法國SNCF鐵路公司曾開展超高速列車組和相關(guān)支持元件創(chuàng)新采購項目，旨在設(shè)計、生產(chǎn)和交付能夠在最佳成本和環(huán)境條件下以大于或等于320km/h的速度在法國和其他歐洲國家運行的列車組。該項目包括三個階段：一是研發(fā)階段，以設(shè)定的采購價格編制創(chuàng)新型超高速列車組的詳細規(guī)范；二是創(chuàng)新型超高速列車組的設(shè)計和工業(yè)化階段；三是生產(chǎn)和交付階段，涉及列車預(yù)測數(shù)量（50至200輛），以及列車運行和維護的相關(guān)支持要素。

法國對此進行了一項市場研究，以證明市場上現(xiàn)有的解決方案無法滿足需求。這種可用高速鐵路車輛的全球基準(zhǔn)使得有可能確定所設(shè)想的列車在市場上還不可用，并且確實需要一種創(chuàng)新的列車。

同時，法國在標(biāo)書中明確，只有當(dāng)結(jié)果符合SNCF鐵路公司與合作伙伴之間商定的業(yè)績水平和最高成本時，才能正式開展采購。為了選出伙伴關(guān)系的獲勝者，該公司與選定的候選人進行了談判。討論的重點是如何根據(jù)設(shè)計、研發(fā)和生產(chǎn)需求對報價進行調(diào)整，以及與項目每個階段相關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)問題。

歐盟委員會認為，創(chuàng)新伙伴關(guān)系的關(guān)鍵成功因素在于以下五點：一是進行良好的評估，以確定是否真的需要市場調(diào)研，以及知識產(chǎn)權(quán)的相關(guān)問題。二是總體規(guī)劃和合同不同階段的預(yù)期。三是建立一個由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的多學(xué)科項目團隊，并對合同進行長期的指導(dǎo)或監(jiān)督。四是與合作伙伴交流協(xié)作。五是在伙伴關(guān)系的實施階段，尊重伙伴的平等待遇和商業(yè)秘密。

（節(jié)選自《歐盟創(chuàng)新采購指南》，由本報記者張舒慧編譯）

歐盟其他創(chuàng)新采購程序

歐盟規(guī)則的創(chuàng)新之處在于，對于要求采用特別復(fù)雜的現(xiàn)成解決方案（包括設(shè)計或創(chuàng)新解決方案）的公共合同，或者在技術(shù)規(guī)范無法足夠精準(zhǔn)確定的情況下，可以使用協(xié)商程序。在前述情況下，歐盟規(guī)則給予公共購買者在競爭性談判程序和競爭性對話之間進行選擇的權(quán)利。

兩者主要區(qū)別在于公共購買者對項目的清楚程度。在前一種情況下，公共購買者對公共采購合同的性質(zhì)和標(biāo)的有更準(zhǔn)確的了解；而在后一種情況下，還需進一步研究。例如，當(dāng)公共購買者知道必須在河床下修建一條雙向隧道作為公共工程合同時，通過談判進行的競爭性程序?qū)⒏雍线m。談判將只集中在工程的技術(shù)方面，包括價格和質(zhì)量方面的考慮。相比之下，公共購買者可以利用競爭性對話來確定一座橋梁或一條（單向或雙向）隧道（在河床上或河床下）是否應(yīng)作為公共工程合同或工程特許權(quán)來建造，以及是否應(yīng)利用自有資金或外部資金進行融資。

具體來看，在市場上沒有現(xiàn)成解決方案的情況下，競爭性談判程序為公共購買者授予合同提供了更大的靈活性。公共購買者就現(xiàn)有要素或條件的修改進行談判，以研發(fā)出滿足技術(shù)規(guī)范所述需求的創(chuàng)新解決方案。此外，功能或性能要求、質(zhì)量方面的適當(dāng)獎勵標(biāo)準(zhǔn)和其他可衡量的指標(biāo)，可能是這一程序下成功創(chuàng)新的必要因素。

競爭性對話是一個兩輪程序，即公共購買者在描述性文件或合同通知中描述其需求，為候選人設(shè)定最低要求，并根據(jù)最佳性價比來確定合同授予標(biāo)準(zhǔn)。在核實候選人的選擇標(biāo)準(zhǔn)后，公共購買者開始與滿足最低要求的參與者進行競爭性對話。與每個候選人的談判是單獨進行的，確保每個解決方案的保密性。這一程序的創(chuàng)新潛力在于參與者可以提出廣泛的解決方案。

在這種密切而徹底的協(xié)商中，候選人應(yīng)該有足夠的時間獲得所有相關(guān)信息，從而為公共購買者提供“量身定制”的創(chuàng)新解決方案。創(chuàng)新特征可能存在于技術(shù)、財務(wù)或管理方面，或者是完全重組公共購買者的操作過程。一旦公共購買者認為競爭性對話達到了最佳階段，其余參與者將被要求提交最終標(biāo)書。

（編譯/張舒慧）

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