淺談?wù)少徶泻诵漠a(chǎn)品問題

【實(shí)務(wù)探討】

淺談?wù)少徶泻诵漠a(chǎn)品問題

■ 王召倫

在政府采購活動(dòng)中，核心產(chǎn)品的設(shè)置直接關(guān)系到采購項(xiàng)目的質(zhì)量、效率和公平。合理設(shè)置核心產(chǎn)品，不僅有助于引導(dǎo)供應(yīng)商之間良性競爭，而且還能有效遏制圍標(biāo)串標(biāo)等不正當(dāng)行為，保障政府采購活動(dòng)的順利開展。筆者試圖從設(shè)置核心產(chǎn)品的法律依據(jù)、核心產(chǎn)品的認(rèn)定、設(shè)置原則、評審原則及有關(guān)建議等多個(gè)角度進(jìn)行探討，旨在為政府采購實(shí)踐者提供參考。

設(shè)置核心產(chǎn)品的法律依據(jù)

“核心產(chǎn)品”這一概念是在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）中提出的。87號(hào)令第三十一條第一款和第二款針對單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目提出要求，在第三款中，則明確提出非單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目中設(shè)置核心產(chǎn)品的必要性，并規(guī)定了設(shè)置核心產(chǎn)品的具體要求和程序。具體而言，在非單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目中，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明。在評審過程中應(yīng)先對“核心產(chǎn)品”的品牌進(jìn)行認(rèn)定，再按照相關(guān)條款進(jìn)行評審。

筆者認(rèn)為，設(shè)置核心產(chǎn)品一是可以擴(kuò)大品牌競爭，遏制圍標(biāo)串標(biāo)。在政府采購活動(dòng)中，多家供應(yīng)商可能使用同一品牌產(chǎn)品進(jìn)行投標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致競爭不充分。通過設(shè)置核心產(chǎn)品，可以引導(dǎo)供應(yīng)商提供不同品牌的產(chǎn)品，促進(jìn)多品牌之間的良性競爭，遏制圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象，促使供應(yīng)商提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)，提高采購項(xiàng)目的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效益。二是可以遏制采購需求的不合理傾向性。在某些情況下，采購人可能對特定品牌或產(chǎn)品存在偏好，導(dǎo)致采購活動(dòng)失去公正性和公平性。通過設(shè)置核心產(chǎn)品，可以明確采購項(xiàng)目的關(guān)鍵組成部分，避免采購需求被特定品牌或產(chǎn)品所主導(dǎo)。

核心產(chǎn)品的認(rèn)定

筆者認(rèn)為，單一貨物類采購項(xiàng)目以及服務(wù)類項(xiàng)目不涉及確定核心產(chǎn)品的問題，核心產(chǎn)品針對的是非單一產(chǎn)品采購的貨物類項(xiàng)目。核心產(chǎn)品是采購項(xiàng)目中最為關(guān)鍵、對實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)具有決定性影響的產(chǎn)品，通常具有技術(shù)構(gòu)成復(fù)雜、價(jià)格比重高、對整個(gè)采購項(xiàng)目影響大等特點(diǎn)。

業(yè)內(nèi)專家馬正紅認(rèn)為，核心產(chǎn)品是采購人購買某種產(chǎn)品時(shí)所追求的核心利益，是采購人真正需要采購的實(shí)質(zhì)性東西或系統(tǒng)的中心功能所在，是采購項(xiàng)目中的關(guān)鍵組成部分，其性能和質(zhì)量直接影響到采購項(xiàng)目的成敗。比如，在多聯(lián)式空調(diào)系統(tǒng)設(shè)備及安裝采購項(xiàng)目中，主要設(shè)備就涉及空調(diào)室外機(jī)、空調(diào)室內(nèi)機(jī)、風(fēng)管、分歧管、控制系統(tǒng)等，采購人真正需要的是空調(diào)的制冷或制熱效果，以及對溫度、濕度、氣流度、清潔度等要求。因此，采購人應(yīng)將其真正需要的實(shí)質(zhì)性產(chǎn)品——多聯(lián)空調(diào)室外機(jī)、內(nèi)機(jī)認(rèn)定為核心產(chǎn)品，而將風(fēng)管、分歧管等作為非核心產(chǎn)品。再如，鍋爐系統(tǒng)的主要設(shè)備一般包括本體設(shè)備、燃燒器、換熱器等，其中，本體設(shè)備則是該系統(tǒng)中的關(guān)鍵部分。因此，采購人應(yīng)將其認(rèn)定為核心產(chǎn)品，而其他設(shè)備則作為非核心產(chǎn)品。

核心產(chǎn)品的設(shè)置原則及注意事項(xiàng)

有關(guān)核心產(chǎn)品的設(shè)置問題，財(cái)政部國庫司在相關(guān)回答中明確：在貨物類競爭性磋商采購項(xiàng)目中，采購人可以根據(jù)項(xiàng)目需要確定核心產(chǎn)品，但不是強(qiáng)制性要求。

為了避免在采購中出現(xiàn)因多家供應(yīng)商提供同一品牌產(chǎn)品而產(chǎn)生爭議或出現(xiàn)無法評審現(xiàn)象，筆者建議，無論是招標(biāo)項(xiàng)目還是非招標(biāo)項(xiàng)目，涉及非單一產(chǎn)品采購，就可以科學(xué)合理設(shè)置核心產(chǎn)品，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施。設(shè)置時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

——合理性原則。核心產(chǎn)品的設(shè)置應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，且符合實(shí)際需求。采購人應(yīng)根據(jù)采購項(xiàng)目的技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重、實(shí)際需求等因素合理確定核心產(chǎn)品。在通常情況下，核心產(chǎn)品的價(jià)格在其整個(gè)采購項(xiàng)目中所占的比重往往是較大的，但在考慮核心產(chǎn)品時(shí)，不能僅僅考慮價(jià)格因素，因?yàn)楫a(chǎn)品價(jià)格只是考量其是否設(shè)置為核心產(chǎn)品的重要因素之一。

除此之外，還應(yīng)充分考慮采購項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)和實(shí)際需求，避免將非關(guān)鍵性產(chǎn)品設(shè)為核心產(chǎn)品，而忽略了真正重要的部分。如中央監(jiān)護(hù)系統(tǒng)項(xiàng)目采購中，主要設(shè)備包括中央站及床旁監(jiān)護(hù)儀等，采購人可能根據(jù)實(shí)際需要，購置數(shù)臺(tái)床旁監(jiān)護(hù)儀，其價(jià)格累計(jì)可能超出中央站的價(jià)格。盡管如此，該項(xiàng)目中央站無疑是技術(shù)構(gòu)成中最關(guān)鍵、最核心的部分，故應(yīng)將其設(shè)為核心產(chǎn)品，而不應(yīng)僅憑價(jià)格就將床旁監(jiān)護(hù)設(shè)備確定為核心產(chǎn)品。再如，采購空調(diào)系統(tǒng)，主要是為了制冷或制熱需要，因此，采購人就應(yīng)根據(jù)實(shí)際功能需求，將項(xiàng)目關(guān)鍵性產(chǎn)品——空調(diào)主機(jī)，設(shè)置為核心產(chǎn)品。由此可見，在確定核心產(chǎn)品時(shí)，采購人應(yīng)首先進(jìn)行采購需求分析，明確采購項(xiàng)目的關(guān)鍵組成部分和核心需求，再根據(jù)需求分析結(jié)果，結(jié)合產(chǎn)品價(jià)格、技術(shù)構(gòu)成、對整個(gè)采購項(xiàng)目影響程度等因素，合理確定核心產(chǎn)品。

——單一性原則。目前，除個(gè)別省份財(cái)政部門規(guī)定不能超設(shè)3個(gè)核心產(chǎn)品外，沒有任何法律法規(guī)禁止設(shè)定多個(gè)核心產(chǎn)品。但從實(shí)際操作效果來看，如果設(shè)定了兩個(gè)或多個(gè)核心產(chǎn)品，項(xiàng)目很容易引起流標(biāo)。因?yàn)橹灰衅渲心骋粋€(gè)核心產(chǎn)品出現(xiàn)了多家供應(yīng)商投同一品牌的現(xiàn)象，就要按一家供應(yīng)商來認(rèn)定，這樣很容易出現(xiàn)少于3家合格供應(yīng)商的情形。因此，建議一個(gè)采購項(xiàng)目只設(shè)置一個(gè)核心產(chǎn)品。

如確需設(shè)置多個(gè)核心產(chǎn)品，則應(yīng)充分考慮其可行性，并明確標(biāo)注各核心產(chǎn)品的權(quán)重和評審標(biāo)準(zhǔn)。如，可以將一個(gè)采購項(xiàng)目分成幾個(gè)不同的采購包，讓多個(gè)核心產(chǎn)品分布在不同的采購包中，一個(gè)采購包只有一個(gè)核心產(chǎn)品。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“本項(xiàng)目各包中，只要核心產(chǎn)品的品牌相同，各包中有關(guān)供應(yīng)商就應(yīng)認(rèn)定為一個(gè)供應(yīng)商”，以避免評審時(shí)出現(xiàn)爭議。如果項(xiàng)目不適合分包，則需在眾多的“準(zhǔn)核心產(chǎn)品”中挑出一個(gè)“最核心”的產(chǎn)品作為核心產(chǎn)品，其他被“割舍”的“核心產(chǎn)品”，則可以通過合理提高其評審分值和權(quán)重等方式，達(dá)到類似設(shè)置核心產(chǎn)品的作用，以體現(xiàn)其重要性。

——公平性原則。在設(shè)置核心產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)避免設(shè)置具有歧視性和排他性的條款或條件，不宜將不具有充分競爭性的非通用產(chǎn)品作為核心產(chǎn)品，確保所有供應(yīng)商都能在公平、公正的環(huán)境下參與競爭。確定核心產(chǎn)品的理由、范圍、評審標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重等內(nèi)容，應(yīng)在招標(biāo)文件中明確表述，以確保所有供應(yīng)商都能準(zhǔn)確理解并遵守相關(guān)規(guī)定，避免模糊不清導(dǎo)致評審過程中出現(xiàn)爭議。通過科學(xué)合理設(shè)置核心產(chǎn)品并嚴(yán)格評審過程，可以有效防范圍標(biāo)串標(biāo)等不正當(dāng)行為。

筆者認(rèn)為，設(shè)置核心產(chǎn)品還有兩個(gè)事項(xiàng)要注意。一是不能將產(chǎn)品的核心部件作為核心產(chǎn)品。核心產(chǎn)品與核心部件是兩個(gè)不同的概念。核心產(chǎn)品是針對在一個(gè)采購項(xiàng)目的眾多產(chǎn)品中相對于其他產(chǎn)品所體現(xiàn)出的重要性和關(guān)鍵性；核心部件是針對在某個(gè)產(chǎn)品中相對于其他部件所體現(xiàn)出的重要性和關(guān)鍵性。每個(gè)產(chǎn)品都有其不同的核心部件，如空調(diào)設(shè)備中的壓縮機(jī)，計(jì)算機(jī)中的處理器，等等。即便這些核心部件對某個(gè)產(chǎn)品來說很重要，但仍需要其他配件的協(xié)同配合，才能發(fā)揮其功能，達(dá)到性能最優(yōu)狀態(tài)。另外，將核心部件作為核心產(chǎn)品來設(shè)定，容易遭到品牌限制。現(xiàn)在許多產(chǎn)品的核心部件，在全球也僅是有限的廠商可以生產(chǎn)，會(huì)增加項(xiàng)目遭到廠商授權(quán)限制及價(jià)格壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述，產(chǎn)品的核心部件是不能設(shè)定為核心產(chǎn)品的。同時(shí)需要注意，核心產(chǎn)品的設(shè)置應(yīng)避免選擇只有少數(shù)幾家廠商能生產(chǎn)的產(chǎn)品，以免導(dǎo)致品牌壟斷和投標(biāo)受限。

二是采購人應(yīng)按照《政府采購需求管理辦法》等有關(guān)要求，科學(xué)合理設(shè)置核心產(chǎn)品技術(shù)和商務(wù)要求。技術(shù)和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀、完整、明確，以實(shí)現(xiàn)采購到具有什么特性、滿足什么功能的產(chǎn)品。技術(shù)要求不能指向特定的專利、商標(biāo)、品牌、技術(shù)路線。也不能有意將核心產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)和評審分值設(shè)置得太苛刻，利用技術(shù)參數(shù)設(shè)置的偏差性，使其高分集中于某一家品牌的產(chǎn)品。這樣做，表面上看確實(shí)有多個(gè)品牌參與競爭，但對很多供應(yīng)商來說，即使參與了投標(biāo)，其得分也很低，以致于該項(xiàng)目能夠?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)技術(shù)參數(shù)的品牌往往不足三個(gè)，甚至只有一個(gè)。這看似不違反87號(hào)令第三十一條的有關(guān)規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上已與政府采購的原則背道而馳，項(xiàng)目并不能實(shí)現(xiàn)公平競爭。

核心產(chǎn)品的評審原則

在評審過程中，評審委員會(huì)應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及采購文件的要求，對核心產(chǎn)品進(jìn)行評審和確定。在一個(gè)采購項(xiàng)目中，如果設(shè)定的核心產(chǎn)品數(shù)量只有一個(gè)，遇到多家供應(yīng)商提供的核心產(chǎn)品品牌相同，其處理方式應(yīng)按照87號(hào)令第三十一條第三款中規(guī)定的“多家投標(biāo)人提供的核心產(chǎn)品品牌相同的，按前兩款規(guī)定處理”來執(zhí)行；如果確定了多個(gè)核心產(chǎn)品，遇到多家供應(yīng)商提供的核心產(chǎn)品品牌相同，就應(yīng)按“只要任意一個(gè)核心產(chǎn)品的品牌相同，有關(guān)投標(biāo)人就應(yīng)認(rèn)定為一個(gè)投標(biāo)人”來處理。在這些核心產(chǎn)品中，只要有一個(gè)核心產(chǎn)品由不同的供應(yīng)商提供了相同品牌的都應(yīng)認(rèn)定為一個(gè)供應(yīng)商，認(rèn)定的有效供應(yīng)商數(shù)量少于三家的，項(xiàng)目應(yīng)予廢標(biāo)。

舉例來說，在一個(gè)非單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目中，采用的是最低評標(biāo)價(jià)法，設(shè)置了A激光打印機(jī)和B復(fù)印件兩個(gè)核心產(chǎn)品，共有張三、李四、王五3家供應(yīng)商投標(biāo)，其資格性、符合性審查都通過，所投核心產(chǎn)品品牌及所報(bào)總價(jià)簡化如圖1所示。

在圖1中，核心產(chǎn)品A與核心產(chǎn)品B，都各自有三個(gè)不同的品牌參與競爭。因此，該項(xiàng)目應(yīng)按相關(guān)規(guī)定繼續(xù)評審。

如果遇到圖2的情形，則該項(xiàng)目就應(yīng)廢標(biāo)。

由圖2可知，能單獨(dú)滿足核心產(chǎn)品A的品牌有3個(gè)，根據(jù)87號(hào)令第三十一條相關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商甲、丙、丁能進(jìn)入下一評審環(huán)節(jié)；能單獨(dú)滿足核心產(chǎn)品B的品牌也有3個(gè)，供應(yīng)商乙、丙、丁能進(jìn)入下一評審環(huán)節(jié)；但能同時(shí)滿足A、B兩個(gè)核心產(chǎn)品的供應(yīng)商，就只有丙和丁能進(jìn)入下一評審環(huán)節(jié)了。故該項(xiàng)目有效供應(yīng)商數(shù)量不足三家，應(yīng)予廢標(biāo)。

此外，筆者建議，在修訂87號(hào)令時(shí)，是否可以明確要求采購人應(yīng)當(dāng)在采購文件中注明設(shè)置核心產(chǎn)品的理由或依據(jù)，以此根除采購人任性設(shè)置核心產(chǎn)品的問題，促進(jìn)政府采購公平競爭，維護(hù)政府采購的公信力和廉潔性。

法律鏈接

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）

第三十一條 采用最低評標(biāo)價(jià)法的采購項(xiàng)目，提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的，以其中通過資格審查、符合性審查且報(bào)價(jià)最低的參加評標(biāo)；報(bào)價(jià)相同的，由采購人或者采購人委托評標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定一個(gè)參加評標(biāo)的投標(biāo)人，招標(biāo)文件未規(guī)定的采取隨機(jī)抽取方式確定，其他投標(biāo)無效。

使用綜合評分法的采購項(xiàng)目，提供相同品牌產(chǎn)品且通過資格審查、符合性審查的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)的，按一家投標(biāo)人計(jì)算，評審后得分最高的同品牌投標(biāo)人獲得中標(biāo)人推薦資格；評審得分相同的，由采購人或者采購人委托評標(biāo)委員會(huì)按照招標(biāo)文件規(guī)定的方式確定一個(gè)投標(biāo)人獲得中標(biāo)人推薦資格，招標(biāo)文件未規(guī)定的采取隨機(jī)抽取方式確定，其他同品牌投標(biāo)人不作為中標(biāo)候選人。

非單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明。多家投標(biāo)人提供的核心產(chǎn)品品牌相同的，按前兩款規(guī)定處理。

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