由供應商質疑投訴采購公告引發(fā)的思考

【案例看臺】

由供應商質疑投訴采購公告引發(fā)的思考

■ 鐘志君 樊小勇 王樂林

案例回放

某日，某縣財政局收到A供應商投訴，稱在該縣某設備采購項目的采購公告中，設備的最高限價為10萬元，而采購文件中的最高限價卻為100萬元，兩者不一致屬于排斥潛在供應商，是為某些特定供應商故意而為之。A供應商認為，該采購活動存在重大失誤，違反公開、公平、公正和誠實信用原則，請求財政部門廢標。

財政部門調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該采購項目采用詢價采購方式，A供應商所稱最高限價不一致的情況屬實。A供應商是在詢價成交結果公示后提出的質疑和投訴，符合質疑投訴采購文件的時間期限。采購代理機構答復稱，兩處最高限價不一致是采購代理機構的失誤，在發(fā)布采購公告最高限價時少輸入了一個“0”，該行為不是采購人和采購代理機構的真實意思表達，不存在故意設置障礙排斥潛在供應商。采購代理機構還認為，采購公告不屬于采購文件，不是潛在供應商可提起質疑和投訴的范圍，且兩處最高限價不一致并未對A供應商造成權益上的損害，因在采購代理機構發(fā)現(xiàn)該錯誤時，該項目已經(jīng)開標完畢確定了成交供應商，所以未對采購公告進行澄清，A供應商的質疑不成立。

財政部門最終裁定，采購公告屬于采購文件，潛在供應商可對采購公告提起質疑和投訴。雖然在本次采購活動中，采購公告和采購文件的最高限價不一致，但是該不一致屬于采購人和采購代理機構的書寫失誤，不是其真實意思的表達，并未影響潛在供應商和投訴人A供應商編制響應文件，未對潛在供應商和投訴人A供應商造成權益上的損害。該投訴事項不符合質疑投訴的要件，駁回A供應商的投訴事項。對于采購人和采購代理機構錯誤發(fā)布采購公告最高限價的行為，給予警告、責令改正的行政處罰。

案例探析

采購公告屬于采購文件嗎？

筆者認為屬于。通常我們認為采購公告、采購文件和采購結果是政府采購過程中三個不同時間段的流程和環(huán)節(jié)，它們分別代表了采購的準備工作、實施階段和結束階段。

采購公告是指公開發(fā)布采購信息的公告，主要包含采購項目的基本信息，比如采購人信息、采購項目名稱、預算金額、最高限價和招標代理信息等內(nèi)容。

采購公告是邀請供應商投標的一種表現(xiàn)形式，主要分為以下兩類。一類是發(fā)布采購公告，比如，在公開招標采購活動中，采購人依法以招標公告的方式邀請非特定的供應商參加投標。在競爭性談判、詢價和競爭性磋商采購活動中，采購人、采購代理機構應當通過發(fā)布公告的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判、詢價或者競爭性磋商采購活動。

另一類是采用特定的方式邀請供應商投標。比如，在邀請招標采購活動中，采購人依法從符合相應資格條件的供應商中隨機抽取3家以上供應商，并以投標邀請書的方式邀請其參加投標的采購方式。在競爭性談判、詢價和競爭性磋商采購活動中，采購人、采購代理機構應當從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取，或者采購人和評審專家分別以書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判、詢價或者競爭性磋商采購活動。

采購文件是指為了實施采購而編制的詳細規(guī)則和程序，主要包括招標文件、詢價文件、競爭性談判文件和競爭性磋商文件等。

采購結果是指采購活動完成后確定中標或成交供應商，主要包括中標（成交）結果公示、通知書、采購合同等。

筆者認為，狹義的采購文件僅僅是指招標文件、詢價文件、競爭性談判文件和競爭性磋商文件等，然而廣義的采購文件是包括采購公告和采購結果等相關信息?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》（財政部令第87號）第二十條規(guī)定招標文件應包括“投標邀請”，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第十一條也規(guī)定談判文件、詢價通知書應當包括采購邀請。2019年1月7日，針對采購公告是否屬于采購文件的問題，財政部條法司明確答復，采購公告屬于采購文件。

引申思考

采購公告需要“下載”嗎？

筆者認為不需要?！墩少徺|疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。在實踐中，供應商在提起質疑和投訴時，都會將下載采購文件的網(wǎng)絡截圖附在質疑函和投訴書中，以證明其依法獲取采購文件。然而，采購公告是不需要下載的，它是所有供應商都能夠查看到的信息。

筆者認為，獲取采購文件的方式不違反法律規(guī)定即為“依法獲取”，供應商查看到采購公告中的信息即為“依法獲取”，而不需要另行“下載”。

《中華人民共和國民法典》第四百七十三條也規(guī)定，招標(采購）公告屬于要約邀請，其目的是向潛在供應商傳遞采購活動信息，潛在供應商獲得采購公告信息，視同為供應商依法獲取采購文件，其認為采購公告對其權益造成損害的，在符合質疑和投訴的期限內(nèi)可提起質疑和投訴。

采購公告中常見的問題有哪些？

筆者發(fā)現(xiàn)，采購公告信息常見錯漏問題有：如文字表述不正確、援引文書不正確、時間日期不正確、標點符號數(shù)字不正確、專用名名詞不正確等。出現(xiàn)諸如將“登錄”寫成“登陸”，將“賬戶”寫成“帳戶”，出現(xiàn)多個“、”連在一起，將預留給中?。ㄎⅲ┢髽I(yè)誤寫成“?。ㄎⅲ┢髽I(yè)”等。為何會出現(xiàn)上述問題，筆者認為，主要是采購人主體責任缺失和采購代理機構內(nèi)控機制不健全造成的。按照采購活動“誰采購、誰負責”的原則，采購人理應對其發(fā)布的采購信息全權負責。然而在實踐中，有的采購人認為其委托了采購代理機構承辦相關代理事項，采購人就可撒手不管，采購人主體責任也就無從談起。另外，目前部分代理缺乏內(nèi)控機制，業(yè)務能力水平較差，責任心不強，也是導致采購信息問題頻出的原因之一。

話外音

據(jù)了解，A供應商因為未成為該項目的成交供應商，所以寄希望于提起質疑和投訴，促成該項目重新開展采購活動，為自己爭取一次重新來過的“機會”。因A供應商未在采購文件和成交結果中找到可質疑投訴點，于是抓住采購公告和采購文件中最高限價不一致的現(xiàn)象提起質疑投訴。

相關建議

一是強化采購人主體責任。采購人是政府采購活動的第一責任人，同時，采購人也是政府采購信息發(fā)布的第一責任人，按照“誰發(fā)布、誰負責”的原則，采購人對采購項目信息的真實性、時效性和合法性負責，承擔采購信息發(fā)布的主體責任。

二是強化采購代理機構內(nèi)控機制。采購代理機構應結合自身特點，對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)范，加強內(nèi)控制度建設，將內(nèi)控管理制度貫穿于政府采購活動的全流程、各環(huán)節(jié)，重點加強對關鍵環(huán)節(jié)、關鍵崗位和重大風險事項管理。全面建立健全內(nèi)部機構之間、環(huán)節(jié)之間、崗位之間的監(jiān)督制約機制，優(yōu)化流程銜接，合理安排分工，提高采購績效。提升專業(yè)服務水平，多設置幾道審核關，避免發(fā)生類似于本案中這樣的錯誤。

三是強化財政監(jiān)督檢查。財政部門加強對采購信息發(fā)布情況的監(jiān)督檢查力度，將采購信息發(fā)布情況作為采購人和采購代理機構的重點檢查內(nèi)容，并納入政府采購年度績效考核指標體系，依法追究采購人和采購代理機構在信息發(fā)布中的違法違規(guī)行為。

法律依據(jù)

《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）

第十一條 談判文件、詢價通知書應當包括供應商資格條件、采購邀請、采購方式、采購預算、采購需求、采購程序、價格構成或者報價要求、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間及地點、保證金交納數(shù)額和形式、評定成交的標準等。

《中華人民共和國政府采購法》

第四十二條 第二款 采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料。

《中華人民共和國民法典》

第四百七十三條 要約邀請是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣公告、招標公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請。

《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）

第十條 供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。

財政部留言答復，留言編號:0332-3087061，答復單位:財政部條法司，回復時間:2019年01月07日。

請問：《政府采購質疑和投訴辦法》中第十一條：潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。對采購文件提出質疑的，應當在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出。其中“潛在供應商”具體指那些供應商？“依法獲取”的方式包括哪些？采購公告是否屬于采購文件的一部分？

答復：《政府采購質疑和投訴辦法》第十一條中的“潛在供應商”是指已依法獲取其可質疑的采購文件的供應商。獲取采購文件的方式不違反法律規(guī)定即為“依法獲取”。采購公告屬于采購文件。感謝您對財政法治工作的關心和支持！

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