應(yīng)積極推行最低價(jià)法

【專(zhuān)家觀點(diǎn)】

應(yīng)積極推行最低價(jià)法

■ 印鐵軍

政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制按照“激勵(lì)相容”的理念設(shè)計(jì)，在滿足采購(gòu)需求的前提下，供應(yīng)商競(jìng)價(jià)決定中標(biāo)成交結(jié)果，供應(yīng)商以更低的報(bào)價(jià)為自身爭(zhēng)取更大的市場(chǎng)份額的同時(shí)，也為采購(gòu)人降低采購(gòu)成本。招標(biāo)作為國(guó)際通行的采購(gòu)方式，源于價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目通常采用招標(biāo)、詢(xún)價(jià)等方式采購(gòu)，并采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最低價(jià)法）評(píng)審。技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法評(píng)審，但不得與供應(yīng)商協(xié)商談判。需要供應(yīng)商提供方案的項(xiàng)目，可采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、磋商等方式，先明確需求后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)，再根據(jù)需求特點(diǎn)決定是采用最低價(jià)法還是綜合評(píng)分法。

最低價(jià)法是法定的評(píng)審方法

符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低，是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》明確競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)兩種采購(gòu)方式應(yīng)使用的評(píng)審方法?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》）明確，“政府采購(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低價(jià)法和綜合評(píng)分法。最低價(jià)法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低價(jià)法?！惫P者認(rèn)為，公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要方式，其特征是公開(kāi)征集供應(yīng)商、不得在招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中與供應(yīng)商談判協(xié)商，而非評(píng)標(biāo)方法。最低價(jià)法是政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)方式的法定評(píng)標(biāo)方法之一，將綜合評(píng)分法等同公開(kāi)招標(biāo)、排斥甚至否定最低價(jià)法的觀念是片面的、錯(cuò)誤的。換言之，政府采購(gòu)不能“一招了之”。

最低價(jià)法將價(jià)格作為主要因素，不存在評(píng)分比重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，在開(kāi)標(biāo)唱價(jià)的同時(shí)就基本確定了排名。一方面，程序簡(jiǎn)單，難以人為操控或圍標(biāo)串標(biāo)；另一方面，易于監(jiān)督，是國(guó)際通行的評(píng)標(biāo)方法，也是預(yù)防腐敗的真正“利器”。技術(shù)服務(wù)參數(shù)、商務(wù)要求和履約方案等采購(gòu)需求必須提前明確，不能實(shí)質(zhì)性滿足采購(gòu)需求的投標(biāo)將被否決，報(bào)價(jià)再低也不能彌補(bǔ)，從而杜絕低質(zhì)廉價(jià)。超出采購(gòu)需求的投標(biāo)理應(yīng)接受，但不影響報(bào)價(jià)排名，“天價(jià)采購(gòu)”“豪華采購(gòu)”將不再出現(xiàn)。與此同時(shí)，價(jià)格排名無(wú)法人為操控，供應(yīng)商的“鯰魚(yú)效應(yīng)”明顯。只要有一家供應(yīng)商不配合，圍標(biāo)串標(biāo)就失去作用。價(jià)格扣除只影響排名但不影響報(bào)價(jià)，只要事先公開(kāi)扣除比例，就可以在公平公正的前提下兼顧政府采購(gòu)的政策功能。不能實(shí)質(zhì)性滿足采購(gòu)需求的供應(yīng)商，其報(bào)價(jià)將被否決。如果將履約驗(yàn)收和供應(yīng)商信用管理相結(jié)合，則評(píng)審專(zhuān)家的作用可后移至驗(yàn)收環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)則簡(jiǎn)化為對(duì)報(bào)價(jià)的算術(shù)修正和價(jià)格扣除，標(biāo)準(zhǔn)化程度高、需求簡(jiǎn)單的項(xiàng)目甚至不需要評(píng)審專(zhuān)家即可完成。如此一來(lái)，相關(guān)爭(zhēng)議將大大減少，采購(gòu)效率也將進(jìn)一步提高。

此外，在強(qiáng)調(diào)政府過(guò)緊日子的當(dāng)下，最低價(jià)法具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義?！墩少?gòu)需求管理辦法》明確，“采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢(xún)價(jià)方式采購(gòu)，以?xún)r(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式?！惫P者認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、采購(gòu)人和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，在滿足采購(gòu)需求的前提下，更多地采用最低價(jià)法，以?xún)r(jià)格作為采購(gòu)和評(píng)審的主要因素，不斷降低采購(gòu)成本，同時(shí)主動(dòng)對(duì)接市場(chǎng)交易規(guī)則，不斷降低市場(chǎng)主體的制度成本，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)帶頭推行最低價(jià)法

技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，構(gòu)成了“以量換價(jià)”的基礎(chǔ)，也構(gòu)成了集中采購(gòu)的基礎(chǔ)。其中，需求數(shù)量明確的，納入批量集中采購(gòu)；需求數(shù)量暫時(shí)不明確的，納入框架協(xié)議采購(gòu)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》明確，“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目，列為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目；采購(gòu)人本部門(mén)、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目，列為部門(mén)集中采購(gòu)項(xiàng)目?！薄墩少?gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》明確，“有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目，以及對(duì)質(zhì)量有特別要求的檢測(cè)、實(shí)驗(yàn)等儀器設(shè)備，可以采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法，其他項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采用價(jià)格優(yōu)先法?！币簿褪钦f(shuō)，將滿足采購(gòu)需求且不超過(guò)最高限制單價(jià)的響應(yīng)報(bào)價(jià)從低到高排序，根據(jù)征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應(yīng)商數(shù)量上限確定入圍供應(yīng)商。

此外，集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購(gòu)的，應(yīng)在框架協(xié)議采購(gòu)中執(zhí)行價(jià)格優(yōu)先法，以?xún)r(jià)格作為入圍的主要因素。采購(gòu)人還可以在入圍供應(yīng)商中進(jìn)行二次競(jìng)價(jià)，確定報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商成交。同理，筆者認(rèn)為，批量集中采購(gòu)項(xiàng)目也應(yīng)該以?xún)r(jià)格作為主要因素。法定由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理的集中采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論是批量集中采購(gòu)、框架協(xié)議采購(gòu)還是接受采購(gòu)人的單獨(dú)委托，都應(yīng)該以?xún)r(jià)格作為主要因素，即最低價(jià)中標(biāo)（成交、入圍），除非采購(gòu)人能證明相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)無(wú)法滿足其特殊要求。因此，筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施集中采購(gòu)項(xiàng)目中帶頭采用最低價(jià)法，按照“誰(shuí)采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)法定的集中采購(gòu)績(jī)效責(zé)任。

對(duì)于以下情形，主管部門(mén)也可以采用框架協(xié)議采購(gòu)方式，除政府定價(jià)項(xiàng)目可以采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法外，一般采用價(jià)格優(yōu)先法，以?xún)r(jià)格作為入圍的主要因素。一是集中采購(gòu)目錄以外，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等本部門(mén)、本系統(tǒng)行政管理所需的小額零星的鑒證咨詢(xún)服務(wù)；二是集中采購(gòu)目錄以外，采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門(mén)、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，需要確定2家以上供應(yīng)商由服務(wù)對(duì)象自主選擇；三是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定的其他情形。此外，主管部門(mén)還可以聚集本部門(mén)、本系統(tǒng)可以統(tǒng)一的采購(gòu)需求，實(shí)行聯(lián)合采購(gòu)，以?xún)r(jià)格為主要因素，進(jìn)一步降低采購(gòu)成本。

采購(gòu)需求可以直接引用相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的項(xiàng)目，都應(yīng)屬于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目。日常的辦公用品、運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)等采購(gòu)項(xiàng)目基本都屬于采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目。除了積極參加主管部門(mén)組織的框架協(xié)議采購(gòu)和聯(lián)合采購(gòu)以及應(yīng)依法委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的項(xiàng)目外，采購(gòu)人在自行或委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，同樣可采用最低價(jià)中標(biāo)（成交）的評(píng)審方法，以?xún)r(jià)格作為主要因素，落實(shí)好采購(gòu)人主體責(zé)任。

推行最低價(jià)法應(yīng)注意的問(wèn)題

完整、明確的采購(gòu)需求是采購(gòu)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的基礎(chǔ)，也是供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)，更是推行最低價(jià)法的前提。采購(gòu)人應(yīng)提前明確和細(xì)化采購(gòu)需求，采購(gòu)需求包括技術(shù)需求和商務(wù)需求。對(duì)于可以直接引用需求標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的項(xiàng)目，應(yīng)采用最低價(jià)法進(jìn)行評(píng)審。采購(gòu)需求應(yīng)該客觀、量化，否則不得作為實(shí)質(zhì)性需求。未列入采購(gòu)文件、未客觀量化的采購(gòu)需求，必須明確后重新競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)。采購(gòu)人可以根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求，但應(yīng)明確、細(xì)化，不得交給供應(yīng)商或評(píng)審專(zhuān)家來(lái)決定。需要供應(yīng)商提供或與之協(xié)商設(shè)計(jì)方案、實(shí)施方案的項(xiàng)目，不宜采用最低價(jià)法，也不宜采用招標(biāo)方式。除與供應(yīng)商的經(jīng)驗(yàn)和履約能力有直接影響的創(chuàng)新合作采購(gòu)項(xiàng)目外，業(yè)績(jī)、履約方案在其他項(xiàng)目中不應(yīng)作為評(píng)審因素。此外，商務(wù)、履約要求和風(fēng)險(xiǎn)防范措施應(yīng)提前寫(xiě)進(jìn)采購(gòu)需求和招標(biāo)文件之中，不得與供應(yīng)商協(xié)商或隨意改變。

最低價(jià)法是一種基于市場(chǎng)的高效評(píng)審方式，而誠(chéng)信報(bào)價(jià)是市場(chǎng)交易的“基石”，故筆者認(rèn)為，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是推行最低價(jià)法的保證。一是投標(biāo)、履約保證金制度。當(dāng)出現(xiàn)不誠(chéng)信行為時(shí)，由金融機(jī)構(gòu)先行賠付并予以追繳。在預(yù)防采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，構(gòu)建信用評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)信用市場(chǎng)發(fā)展。金融機(jī)構(gòu)對(duì)信用記錄良好的供應(yīng)商減免擔(dān)保費(fèi)用，才是降低社會(huì)交易成本的良策，而不是拆除金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的“防火墻”。二是惡意低價(jià)的甄別預(yù)防機(jī)制。采購(gòu)人和評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以要求供應(yīng)商澄清報(bào)價(jià)，也可以拒絕異常低價(jià)，還可以依照采購(gòu)文件的約定要求供應(yīng)商在簽訂合同前提交履約保證金，并針對(duì)履約過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)明確爭(zhēng)議處理等問(wèn)題。當(dāng)然，更重要的是通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將失信供應(yīng)商列入不良記錄名單，并禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)，讓失信者處處受制。

最低價(jià)法也有靈活的一面，價(jià)格扣除不僅適用于政府采購(gòu)政策功能，而且還支持多種可選的采購(gòu)需求。例如，對(duì)于便攜式電腦采購(gòu)，采購(gòu)人愿意為“標(biāo)準(zhǔn)續(xù)航時(shí)間延長(zhǎng)2個(gè)小時(shí)”承擔(dān)市場(chǎng)價(jià)差，故可將此需求作為價(jià)格扣除項(xiàng)，按市場(chǎng)價(jià)差提高最高限價(jià)、明確扣除比例，讓具有延長(zhǎng)2個(gè)小時(shí)續(xù)航時(shí)間的產(chǎn)品也可參與競(jìng)價(jià)。當(dāng)然，價(jià)差和扣除比例應(yīng)該可以與市場(chǎng)比較且是合理的，供應(yīng)商質(zhì)疑投訴也應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格作為依據(jù)。

值得注意的是，即使是需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目，甚至是財(cái)政部制定發(fā)布過(guò)相關(guān)需求標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，推廣最低價(jià)法也應(yīng)循序漸進(jìn)，不能“一刀切”。例如，電梯、空調(diào)等通用貨物的報(bào)價(jià)一般包含安裝及材料費(fèi)用，但如果安裝涉及建筑物結(jié)構(gòu)時(shí)，就不宜強(qiáng)行照搬最低價(jià)法；醫(yī)院診療場(chǎng)所、學(xué)?？蒲薪虒W(xué)場(chǎng)所的物業(yè)服務(wù)，不宜套用辦公場(chǎng)所的物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。即使是制定出臺(tái)辦公場(chǎng)所的物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，具有特殊安保要求的部門(mén)、場(chǎng)所也未必完全適用。因此，對(duì)于不適用最低價(jià)法的特殊情況，采購(gòu)人應(yīng)向集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)解釋不宜集中采購(gòu)的原因或公告理由，將有關(guān)材料存檔備查，主動(dòng)接受監(jiān)督。

總之，最低價(jià)法符合市場(chǎng)交易規(guī)則，程序簡(jiǎn)單，難以人為操控，是政府過(guò)緊日子的應(yīng)盡之策。需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項(xiàng)目應(yīng)采用最低價(jià)法，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管部門(mén)應(yīng)帶頭推行最低價(jià)法，但要防止濫用。此外，推行最低價(jià)法，明確采購(gòu)需求是前提，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是保證，兩者相輔相成，不可或缺。

（作者系湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處一級(jí)調(diào)研員）

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