政府采購(gòu)罰單是否具備跨區(qū)效力

本報(bào)記者 趙輝 田冬梅

日前，甲公司在參與A省某單位信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)中，有提供虛假材料謀取中標(biāo)的違法行為，A省財(cái)政廳對(duì)此做出相關(guān)的行政處罰，決定將此公司列入不良行為記錄名單，并在一年內(nèi)禁止參加該省政府采購(gòu)活動(dòng)。然而該公司隨后不久又參與了B省的政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目并中標(biāo)，隨后有其他供應(yīng)商提出質(zhì)疑其曾有違法行為和行政處罰。那么，被A省處罰過(guò)的甲公司是否可以在B省參與政府采購(gòu)活動(dòng)？某地做出的行政處罰是否適用于該地以外的其他地區(qū)？

行政處罰與地域范圍有關(guān)

根據(jù)記者的了解，在政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出具的行政處罰決定書(shū)中，通常都會(huì)明確處罰的限定范圍，比如某省財(cái)政廳關(guān)于某公司違法行為的處罰決定中做出禁止該公司在該省行政區(qū)域內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。相關(guān)法律專(zhuān)家認(rèn)為，處罰效力范圍僅限于做出處罰決定的某省政府采購(gòu)活動(dòng)，對(duì)不在處罰效力范圍內(nèi)的項(xiàng)目沒(méi)有影響。

愛(ài)得律師事務(wù)所律師張海軍在接受記者采訪時(shí)表示，一般行政處罰的生效范圍取決于做出處罰的行政機(jī)關(guān)主體，即與行政職權(quán)的地域管轄范圍緊密相關(guān)。如果做出行政處罰的主體只是某省級(jí)的監(jiān)管部門(mén)，那么該處罰的生效范圍也僅限于本地區(qū)；如果做出行政處罰的主體是國(guó)家層面的監(jiān)管部門(mén)，那么該處罰將對(duì)全國(guó)各地區(qū)具有普遍的約束力。眾鑫律師事務(wù)所律師張雷鋒也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為行政處罰只對(duì)處罰規(guī)定的地域范圍有關(guān)，對(duì)其他地區(qū)沒(méi)有約束力。

但業(yè)內(nèi)人士也指出，某地做出的行政處罰是否具有跨區(qū)域的法律效力，與其他地區(qū)招標(biāo)文件是否有相關(guān)規(guī)定有關(guān)聯(lián)。張海軍告訴記者，如果該地區(qū)政府采購(gòu)招標(biāo)文件中明確規(guī)定：曾經(jīng)有違法行為、被處罰在一定期限內(nèi)不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，不得在被限定期內(nèi)參加本項(xiàng)目的投標(biāo)。那么，不管供應(yīng)商在任何地區(qū)有過(guò)不良行為記錄，均不能參與該地區(qū)的招投標(biāo)。如果招標(biāo)文件中沒(méi)有類(lèi)似的限制性規(guī)定，一般情況下，行政處罰只對(duì)處罰相對(duì)的地區(qū)有效，而對(duì)超出這一地域范圍的其他地區(qū)并不產(chǎn)生任何法律效力。

全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一要求

對(duì)于行政處罰的地域效力、適用范圍問(wèn)題，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒認(rèn)為，按照《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，只是規(guī)定了“在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”，本不應(yīng)該出現(xiàn)部分禁止的處罰。也就是說(shuō)，按照“禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”的處罰，則效力應(yīng)當(dāng)不限于省內(nèi)。但目前政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)自己縮小了處罰的效力范圍，自然對(duì)外省其他政府采購(gòu)活動(dòng)均無(wú)約束力。

“中國(guó)是個(gè)統(tǒng)一立法的國(guó)家。參加政府采購(gòu)的條件也是統(tǒng)一的，不應(yīng)當(dāng)允許在一個(gè)地方可以參加政府采購(gòu)活動(dòng)而在另一個(gè)地方不允許的情況。這也是全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的要求。”何紅鋒進(jìn)一步分析說(shuō)，“我們可以把有不良記錄的供應(yīng)商看成害群之馬，這樣的處罰等于說(shuō)，這個(gè)害群之馬只要不危害我這里就可以了，到別的地方害群去吧。因此如果在這個(gè)問(wèn)題上各地做法不同，今后就應(yīng)該在全國(guó)層面明確統(tǒng)一規(guī)定。”

河南省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處的相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，無(wú)論是哪個(gè)省份的政府采購(gòu)活動(dòng)，所依據(jù)的法律都是統(tǒng)一的，如果供應(yīng)商違法的行為是存在的，并因此導(dǎo)致其受到相應(yīng)的處罰，那么對(duì)相關(guān)行政處罰的法律效力和適用范圍也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一的要求，畢竟供應(yīng)商僅在一地參與投標(biāo)的幾率也比較小。

招標(biāo)文件進(jìn)行限制性規(guī)定減少質(zhì)疑

針對(duì)目前不少地方都遇到有供應(yīng)商質(zhì)疑或者投訴中標(biāo)供應(yīng)商曾在某地具有不良行為或者是被做出在一定時(shí)間內(nèi)禁止參與政府采購(gòu)市場(chǎng)的處罰，張海軍認(rèn)為，要想規(guī)避或者減少類(lèi)似問(wèn)題的重復(fù)產(chǎn)生主要可以通過(guò)兩個(gè)方面：一是，在地方性法規(guī)中對(duì)此做出相關(guān)的規(guī)定。即通過(guò)地方性法規(guī)進(jìn)一步明確當(dāng)?shù)貙?duì)于在其他地區(qū)具有不良行為或者接受行政處罰的供應(yīng)商允許其進(jìn)入本地政府采購(gòu)市場(chǎng)。類(lèi)似的限制性規(guī)定不僅可以規(guī)范參與本地政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的供應(yīng)商市場(chǎng)，而且也為解決該地遇到的類(lèi)似質(zhì)疑或者投訴提供法律依據(jù)。二是，在招標(biāo)文件中要明確限制不良行為供應(yīng)商參與投標(biāo)，此舉可以說(shuō)是在當(dāng)前各地的政府采購(gòu)實(shí)踐中最易操作也最有效的方式。

據(jù)記者了解，目前有部分地區(qū)已經(jīng)在招標(biāo)文件中明確規(guī)定：“有不誠(chéng)信行為的供應(yīng)商禁止參與此次投標(biāo)。”而且招標(biāo)文件中是否有限制性規(guī)定也成為各地解決類(lèi)似質(zhì)疑或者投訴的重要依據(jù)。但招標(biāo)文件對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的要求中都會(huì)明確表示必須符合《政府采購(gòu)法》第22條的規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的條件之一即參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄。通過(guò)該規(guī)定限制有違法行為的供應(yīng)商參與投標(biāo)，但也有業(yè)內(nèi)人士也表示，重大違法紀(jì)錄的標(biāo)準(zhǔn)如何界定？“禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”的處罰是否算是重大違法記錄的標(biāo)準(zhǔn)，都需要更明確的法律依據(jù)。但無(wú)論供應(yīng)商在哪里因違法行為被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)供應(yīng)商誠(chéng)信檔案和相關(guān)機(jī)制，有助于促進(jìn)政府采購(gòu)供應(yīng)商依法誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)和公平競(jìng)爭(zhēng)。