央企采購(gòu)是政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的組成部分

【聚焦央企采購(gòu)】

央企采購(gòu)是政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的組成部分

■ 宋軍

我國(guó)中央管理企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱央企）的生存與發(fā)展關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，在主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)著支配地位，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。為了貫徹黨的二十大精神，落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的戰(zhàn)略部署，筆者認(rèn)為，應(yīng)將央企（可以擴(kuò)展到省管以上國(guó)企，下同）采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必要性

就目前而言，央企并不是現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）所規(guī)定的采購(gòu)人之一，其采購(gòu)性質(zhì)屬于企業(yè)采購(gòu)，不可“跨界”。由于央企總的屬性是國(guó)企，又不同于私企，加上政府采購(gòu)市場(chǎng)是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要組成部分，故針對(duì)央企的特殊性，將央企有條件、分步驟地融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)是可行的。

一是落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神的需要。黨的二十大報(bào)告提出，要“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)此提出了更加具體、明確的要求，即“推動(dòng)市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場(chǎng)設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通”“建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標(biāo)投標(biāo)和政府、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)等公共資源交易平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全流程公開(kāi)管理”。在筆者看來(lái)，央企屬于國(guó)有企業(yè)，央企的采購(gòu)市場(chǎng)不可能脫離全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)而獨(dú)立地自成體系。

二是加入《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）的需要。我國(guó)于2014年12月22日向世界貿(mào)易組織提交了中國(guó)加入GPA第6份出價(jià)清單，其中首次列入了國(guó)有企業(yè)。2019年10月20日，我國(guó)在第7份出價(jià)清單上又增加了16家國(guó)有企業(yè)，表明了我國(guó)加入GPA的誠(chéng)意和維護(hù)多邊貿(mào)易體制的決心。同時(shí)，這也說(shuō)明將實(shí)體組織納入政府采購(gòu)管理和央企參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，是擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易的必然之路。隨著我國(guó)加入GPA談判步伐的加快，政府采購(gòu)市場(chǎng)也將進(jìn)一步開(kāi)放。

三是規(guī)范央企采購(gòu)管理的需要。政府采購(gòu)制度之所以被發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和國(guó)際主要經(jīng)濟(jì)組織所推崇，是因?yàn)檎少?gòu)制度的科學(xué)性、公正性和競(jìng)爭(zhēng)性。雖然央企采購(gòu)本質(zhì)上屬于企業(yè)采購(gòu)，與政府采購(gòu)有一定的區(qū)別，但央企采購(gòu)可以吸收、借鑒政府采購(gòu)的科學(xué)做法，來(lái)加強(qiáng)和完善企業(yè)采購(gòu)管理。

其實(shí)，將央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，并逐步將部分央企采購(gòu)納入《政府采購(gòu)法》調(diào)整范疇，有一定的理論基礎(chǔ)。我國(guó)預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。這說(shuō)明在預(yù)算管理上是沒(méi)有制度障礙的。

央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)的先決條件

構(gòu)建全國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，核心問(wèn)題是解決“市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”，目的是讓市場(chǎng)主體——供應(yīng)商，減少對(duì)市場(chǎng)規(guī)則差異性的適應(yīng)、降低經(jīng)營(yíng)成本。目前，市場(chǎng)被“人為地”分割成了不同監(jiān)管主體的幾塊，使得供應(yīng)商很難全部、準(zhǔn)確地適應(yīng)。僅就國(guó)企（他們也是供應(yīng)商）采購(gòu)而言，就被分割成了招標(biāo)投標(biāo)、央企采購(gòu)、國(guó)有金融企業(yè)采購(gòu)等。由于各自的采購(gòu)管理制度不一樣，供應(yīng)商需要花大力氣、大成本去適應(yīng)。市場(chǎng)主體的適應(yīng)性問(wèn)題，說(shuō)到底還是營(yíng)商環(huán)境問(wèn)題。因此，必須進(jìn)行統(tǒng)一。

一是統(tǒng)一制度規(guī)則。制度規(guī)則是遵循的基礎(chǔ)，也是核心。沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。筆者認(rèn)為，應(yīng)由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委牽頭，將包括央企、國(guó)有金融企業(yè)、招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的采購(gòu)活動(dòng)制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購(gòu)法律。對(duì)于有特殊性的、不屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整范疇內(nèi)的采購(gòu)活動(dòng)，可以參照?qǐng)?zhí)行。

二是統(tǒng)一供應(yīng)商準(zhǔn)入資格或條件。構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的初衷，就是要形成全國(guó)統(tǒng)一、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在競(jìng)爭(zhēng)中沒(méi)有歧視性和地方保護(hù)主義，讓供應(yīng)商在同一規(guī)則內(nèi)、同一條件下、同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)。

三是統(tǒng)一采購(gòu)操作程序。黨的二十屆三中全會(huì)要求，建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的公共資源交易平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全流程公開(kāi)管理。而采購(gòu)操作程序的統(tǒng)一、規(guī)范是建立交易平臺(tái)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是供應(yīng)商充分響應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的考量因素和前提。因此，必須統(tǒng)一采購(gòu)操作程序。

四是統(tǒng)一評(píng)審機(jī)制。供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)如同參加考試，考試除了有統(tǒng)一的考題外，還應(yīng)有完善統(tǒng)一的評(píng)審機(jī)制。只有用統(tǒng)一的尺度評(píng)價(jià)供應(yīng)商，才能避免評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不一、供應(yīng)商難以適應(yīng)等問(wèn)題。

五是統(tǒng)一采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)制。為進(jìn)一步保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)益，遵循公正、平等處理貿(mào)易爭(zhēng)端原則，維護(hù)采購(gòu)市場(chǎng)的公平、正義，減少供應(yīng)商保護(hù)自身權(quán)益的支出，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)制。比如，對(duì)于處理爭(zhēng)議的說(shuō)法，目前并不統(tǒng)一。招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域稱之為異議處理，而政府采購(gòu)領(lǐng)域稱之為質(zhì)疑、投訴處理。

央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)應(yīng)注意的問(wèn)題

一是充分考慮央企生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)采購(gòu)的特殊性。雖然央企采購(gòu)是一個(gè)綜合而復(fù)雜的過(guò)程，但就目前我國(guó)央企而言，不是所有的央企都是生產(chǎn)型企業(yè)，還有許多屬于管理型企業(yè)。生產(chǎn)型央企的采購(gòu)對(duì)象包括生產(chǎn)物資、非生產(chǎn)物資、服務(wù)、咨詢、工程和建設(shè)項(xiàng)目。管理型央企的采購(gòu)對(duì)象主要側(cè)重于非生產(chǎn)物資、服務(wù)和咨詢，以及少量的工程和建設(shè)項(xiàng)目。因此，可以將央企采購(gòu)分為兩個(gè)部分，融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)。一部分為管理型央企的采購(gòu)，其采購(gòu)管理應(yīng)全部融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，屬于強(qiáng)制性要求；另一部分為生產(chǎn)型央企的采購(gòu)，其中非生產(chǎn)物資的采購(gòu)管理應(yīng)完全融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，其余的采購(gòu)管理屬于參照性要求。換言之，對(duì)于央企的采購(gòu)管理，切不可復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化。

二是應(yīng)服務(wù)于國(guó)家的大政方針，以維護(hù)國(guó)家利益為先導(dǎo)。將央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)與將央企納入政府采購(gòu)管理是有區(qū)別的。加入GPA是我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織時(shí)的承諾，也是對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則的要求。將部分央企采購(gòu)納入政府采購(gòu)管理（出價(jià)清單有央企）應(yīng)該是大勢(shì)所趨。但央企作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的中流砥柱，在國(guó)家戰(zhàn)略中占據(jù)著至關(guān)重要的地位，并發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，必須考慮對(duì)等開(kāi)放問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家利益。

三是央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，并不是管理權(quán)的轉(zhuǎn)變，落腳點(diǎn)在于供應(yīng)商管理的統(tǒng)一。對(duì)于央企采購(gòu)融入政府采購(gòu)統(tǒng)一大市場(chǎng)，不能片面地理解為“融入”就是對(duì)央企管理權(quán)的轉(zhuǎn)變。“融入”既不是將央企管理權(quán)統(tǒng)一，也不是將全部央企作為采購(gòu)人或采購(gòu)實(shí)體納入《政府采購(gòu)法》調(diào)整范疇，而是思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一、操作程序的統(tǒng)一，特別是供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)無(wú)差別待遇等全方位管理的統(tǒng)一。供應(yīng)商管理的統(tǒng)一是為了營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，尊重市場(chǎng)主體地位。其中，減少供應(yīng)商參與市場(chǎng)活動(dòng)的交易成本是核心。

四是央企采購(gòu)在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和履行社會(huì)義務(wù)方面，應(yīng)遵循“強(qiáng)制為主、指導(dǎo)為輔”的原則。所謂“強(qiáng)制為主”，是指央企對(duì)于涉及國(guó)家利益、國(guó)家安全的采購(gòu)事項(xiàng)，必須按照政府采購(gòu)法律法規(guī)執(zhí)行。所謂“指導(dǎo)為輔”，是指央企涉及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)問(wèn)題的采購(gòu)事項(xiàng)，可以參照政府采購(gòu)法律法規(guī)執(zhí)行。

（作者單位：采招云數(shù)智化采購(gòu)研究中心）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來(lái)源于中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。