政府采購異常低價認(rèn)定添“利器”

【規(guī)制異常低價評審】

政府采購異常低價認(rèn)定添“利器”

■ 張澤明

日前，財政部印發(fā)《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作。這是財政部首個針對政府采購異常低價進(jìn)行具體認(rèn)定的規(guī)范性文件，意味著低于成本報價認(rèn)定難的問題，終于進(jìn)入實質(zhì)性解決階段。《通知》自2025年2月1日起正式實施，對政府采購行業(yè)意義重大。

《通知》精神值得深入體會

一是各方責(zé)任更加清晰。《通知》明確了采購人與評審委員會對防止異常低價的責(zé)任。簡而言之，采購人應(yīng)當(dāng)從需求端做好管理，明確政府采購項目預(yù)算的合理性，避免因預(yù)算或最高限價制定不合理而導(dǎo)致供應(yīng)商報價明顯低于最高限價，形成“假性低價”的問題。評審委員會則應(yīng)負(fù)起嚴(yán)格評審的責(zé)任，對于出現(xiàn)《通知》判定為異常低價的報價，要啟動異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查，并對供應(yīng)商報價合理性作出判斷。

二是明確異常低價判定規(guī)則?！锻ㄖ窐?gòu)建了可細(xì)化執(zhí)行的低價判斷標(biāo)準(zhǔn)，即對所有通過符合性審查的供應(yīng)商報價進(jìn)行比較，以此判斷異常低價。四種異常低價判定規(guī)則，相當(dāng)于給可能為異常報價的供應(yīng)商設(shè)定三個價格標(biāo)尺，分別為最高限價、倒數(shù)第二低價和合格供應(yīng)商平均價。若報價低于最高限價45%、后兩個價格標(biāo)尺50%，則會觸發(fā)異常低價審查程序。

三是異常低價審查范圍擴(kuò)大。法律法規(guī)對異常低價的規(guī)定，之前僅限于采用招標(biāo)這種采購方式，且規(guī)定偏原則，難以操作。例如，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定，投標(biāo)人不得以低于成本的報價競標(biāo)；第四十一條明確，中標(biāo)人的投標(biāo)價格不能低于成本。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條規(guī)定，“評標(biāo)委員會認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標(biāo)現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理?！边@些法律法規(guī)并未覆蓋除招標(biāo)之外采用其他政府采購方式項目的異常低價處理。此次《通知》的出臺，實現(xiàn)了對所有政府采購方式異常低價審查的全覆蓋，使法律體系對異常低價的認(rèn)定更加完備、詳盡。

四是明確異常低價處置程序。按照《通知》的設(shè)計，在評審委員會發(fā)現(xiàn)有異常低價情況后，需啟動異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查，供應(yīng)商需要在評審現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明及必要的證明材料。供應(yīng)商需要通過提交項目具體成本測算等與報價合理性相關(guān)的書面說明、證明材料，對低價作出解釋。評審委員會判斷供應(yīng)商說明是否合理的依據(jù)，來自于同類產(chǎn)品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等。如果供應(yīng)商拒絕提供說明或說明不能證明報價合理性，那么評審委員會可直接認(rèn)定該供應(yīng)商報價為無效投標(biāo)（響應(yīng)），并在評審報告中予以記錄。如此一來，這就構(gòu)成了一個完整的異常低價處置程序。

《通知》實施將對相關(guān)各方業(yè)務(wù)能力提出挑戰(zhàn)

一是對采購人需求管理水平要求更高。為了更加徹底清除供應(yīng)商異常低價報價的“土壤”，《通知》除了要求采購人要充分利用市場調(diào)查、合理分包等手段做好設(shè)定最高限價需求管理外，還明確要求采購人在信息化建設(shè)、耗材使用量大的儀器設(shè)備等采購項目上加強(qiáng)管理，原因在于這幾類項目是供應(yīng)商惡性低價競爭的“重災(zāi)區(qū)”。《通知》對于信息化建設(shè)項目的規(guī)范尤其明確，如“采購人應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商嚴(yán)格落實相關(guān)開放性、兼容性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，按合同約定提供服務(wù)，在系統(tǒng)運行過程中，不得在合同約定之外以任何名義向相關(guān)服務(wù)對象收取費用”等。

筆者認(rèn)為，只有供應(yīng)商的信息系統(tǒng)具有開放性、兼容性，采購人在后期系統(tǒng)升級采購時才有可能實現(xiàn)供應(yīng)商充分競爭，避免直接以單一來源采購方式采用原信息系統(tǒng)建設(shè)供應(yīng)商。如此一來，供應(yīng)商在信息系統(tǒng)建設(shè)階段以異常低價“圈地”拿下項目，然后在后期系統(tǒng)升級或維保時高價拿回之前讓步的利潤的“玩法”就不靈了。此外，要求供應(yīng)商在系統(tǒng)運行中不得額外向服務(wù)對象收取費用，打消了供應(yīng)商先低價拿項目，再通過非法收費“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”的念頭。這樣雙管齊下，可以避免之前“一分錢中標(biāo)云服務(wù)”等社會關(guān)注度高、爭議大的問題再出現(xiàn)。當(dāng)然，這對采購人的需求管理水平提出了很高的要求，需要在試點過程中不斷總結(jié)好的經(jīng)驗做法。

二是對評審委員會的異常低價審查水平要求更高。長期以來，評審委員會罕有對異常低價進(jìn)行成功審查的案例。究其原因，主要有三個難題：其一，審查標(biāo)準(zhǔn)不確定；其二，評審委員會成員可能對審查結(jié)果無法達(dá)成一致；其三，評審委員會認(rèn)定能力有限。

《通知》的出臺，解決了審查標(biāo)準(zhǔn)不確定的問題。至于評審委員會對審查結(jié)果無法達(dá)成一致的難題，政府采購相關(guān)法律法規(guī)也有規(guī)定，即按照少數(shù)服從多數(shù)的原則。比如，87號令第六十一條規(guī)定，“評標(biāo)委員會成員對需要共同認(rèn)定的事項存在爭議的，應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出結(jié)論。持不同意見的評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)在評標(biāo)報告上簽署不同意見及理由，否則視為同意評標(biāo)報告?！敝劣谠u審委員會認(rèn)定能力不足的難題，《通知》的解決方法是既要求供應(yīng)商自證其低報價合理性，提交說明以供評審委員會參考，又指明評審委員會要參考同類產(chǎn)品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等進(jìn)行自主判斷，這其實對評審委員會成員的能力提出了較高要求。

若干問題仍期待試點結(jié)果

一是全生命周期成本報價模式有待探索?！锻ㄖ饭膭畈少徣艘肴芷诔杀荆诓少徫募幸蠊?yīng)商對約定期限內(nèi)的后續(xù)專用耗材、升級服務(wù)費用等全生命周期成本進(jìn)行報價，作為評審時考慮的因素。那么這個考慮因素具體該如何執(zhí)行呢？一般來說，采購人既可以采取在同等情況下優(yōu)先選擇全生命周期成本較低的供應(yīng)商的方式來執(zhí)行《通知》，也可以選擇將全生命周期成本計入報價公式，通過合理配置全生命周期成本價格分比例，來達(dá)到擇優(yōu)選擇供應(yīng)商的目的。筆者認(rèn)為，具體采用哪種方式，還要看試點期間的實踐結(jié)果。此外，將全生命周期成本計入報價，還要參考工程招標(biāo)領(lǐng)域暫估成本報價的經(jīng)驗，防止供應(yīng)商在全生命成本報價時，對后期維保升級等采取類似工程“不平衡報價”的手段謀取不當(dāng)利益。具體實現(xiàn)細(xì)節(jié)，也要看試點的完成情況。

二是供應(yīng)商報價說明程序細(xì)節(jié)有待實踐?！锻ㄖ芬螽惓５蛢r供應(yīng)商應(yīng)在評審現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明及必要的證明材料。如果采購人和代理機(jī)構(gòu)在評審前不對“供應(yīng)商有成本說明的義務(wù)”作出提示，那么相關(guān)供應(yīng)商將很難提前準(zhǔn)備成本說明材料，導(dǎo)致現(xiàn)場無法提供材料而被判定為無效投標(biāo)（響應(yīng)）。因此，筆者認(rèn)為，在采購公告和采購文件中，應(yīng)事先說明異常低價的識別程序和標(biāo)準(zhǔn)，以提前告知供應(yīng)商，給予供應(yīng)商充分的準(zhǔn)備時間，否則將很容易引發(fā)質(zhì)疑投訴。同時，供應(yīng)商提交說明材料導(dǎo)致的評審時間延長，以及代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)何時要求供應(yīng)商可以離開評審現(xiàn)場而不必一直等候，都對代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場組織工作提出了新要求。這一系列程序細(xì)節(jié)如何順暢執(zhí)行，也有待于試點中的實踐結(jié)果。

三是評審委員會價格判斷細(xì)節(jié)執(zhí)行力度有待總結(jié)。《通知》規(guī)定評審委員會應(yīng)結(jié)合“同類”產(chǎn)品而非“同樣”產(chǎn)品的電商平臺價格，來判斷供應(yīng)商報價的合理性。這是很有策略性的規(guī)定，畢竟電商平臺上不一定有完全一樣的產(chǎn)品報價。從國際組織類似做法來看，WTO中的價格替代策略就是用類似經(jīng)濟(jì)情況的B國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來替代A國的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，借用B國的數(shù)據(jù)來評價A國的市場經(jīng)濟(jì)地位。但實踐中，評審委員會是否敢用“類似”而非“同樣”的產(chǎn)品電商平臺價格來進(jìn)行異常低價判斷？類似產(chǎn)品與評價產(chǎn)品的區(qū)別應(yīng)在怎樣一個合理范疇？這些都有待在試點中逐步總結(jié)經(jīng)驗。按照《通知》規(guī)定，異常低價的判斷僅針對最低價。如果最低價已經(jīng)被判定為異常低價并作為無效投標(biāo)（響應(yīng)），且出現(xiàn)了次低價仍在剩余供應(yīng)商報價中有異常低價的嫌疑，具體認(rèn)定程序如何開展，也有待實踐豐富。

四是評審場所配套措施有待優(yōu)化。《通知》要求評審委員會要綜合考慮產(chǎn)品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等情況，判斷供應(yīng)商報價是否屬于異常低價。這些數(shù)據(jù)要么由代理機(jī)構(gòu)事先查詢并準(zhǔn)備，要么需要評審委員會在評審現(xiàn)場進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)查詢。目前，政府采購項目基本已經(jīng)完成公共資源交易平臺的入場交易，而一些公共資源交易中心采取了不允許代理機(jī)構(gòu)進(jìn)入評審室，不允許評審室接入互聯(lián)網(wǎng)等管理模式。這些評審場所的配套管理模式或硬件準(zhǔn)備，也需在試點過程中逐步優(yōu)化完善。

五是罰則落地有待案例明確。《通知》為了敦促評審委員會負(fù)起責(zé)任，規(guī)定如果有異常低價情形，評審委員會未根據(jù)采購文件規(guī)定作出處理的，試點地區(qū)財政部門應(yīng)按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十五條追究評審專家的法律責(zé)任。那么評審委員會中的采購人代表出現(xiàn)前述問題，也可以依據(jù)以上規(guī)定進(jìn)行處罰嗎？答案顯然是否定的。政府采購相關(guān)法律法規(guī)對評審委員會中“采購人代表”與“評審專家”進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分。例如，87號令第四十七條規(guī)定，“評標(biāo)委員會由采購人代表和評審專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評審專家不得少于成員總數(shù)的三分之二?！币虼?，筆者認(rèn)為，《通知》前述的處罰要求針對的是評審委員會中的評審專家，并不包括采購人代表。換言之，對未按要求識別異常低價評審委員會中采購人代表的處理，需要有關(guān)部門在試點過程中結(jié)合政府采購法律法規(guī)的立法精神，或參照政務(wù)處分法律法規(guī)，出臺相關(guān)規(guī)范性細(xì)則予以明確，或通過公開典型案例予以執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

此外，如果出現(xiàn)供應(yīng)商成本說明材料不實等情況，是否觸發(fā)相應(yīng)處罰？畢竟從原理上講，供應(yīng)商成本說明材料等也應(yīng)當(dāng)屬于響應(yīng)文件的一部分。如果出現(xiàn)了虛假材料，財政部門是否需要依照《中華人民共和國政府采購法》相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定供應(yīng)商“提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交”并進(jìn)行處罰？這些都需要在試點過程中逐步完善。

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