徐煥東：建立統(tǒng)一的大采購監(jiān)管體系

《中國政府采購報》：徐老師，您好。您是我國較早從事政府采購研究的理論學者之一，見證了政府采購從試點到全面推行，再到法制化建設(shè)的全過程。而且，您被譽為是離實踐最近的理論專家之一。今年是《政府采購法》頒布的10周年，那么，從您自身研究和調(diào)查的視角，您對這部法的實施有何評價？ 

徐煥東：政府采購法制化是我國政府理財?shù)囊粓錾羁套兏?。我簡單總結(jié)了一下，《政府采購法》的頒布，在政府理財領(lǐng)域，至少帶來了10個方面的重大變化。

一是改變了政府的供給方式，由過去單純的資金供應，到資金供應與實物供應相結(jié)合；二是大大增加和延伸了政府理財?shù)膬?nèi)容和領(lǐng)域，使政府理財和財政監(jiān)督管理主要由過去的資金分配環(huán)節(jié)，拓展到采購和交付環(huán)節(jié)；三是使采購形式由傳統(tǒng)的分散采購到集中與分散采購相結(jié)合，增大了集中采購管理與監(jiān)督的力度；四是由過去的零星采購轉(zhuǎn)向批量、規(guī)模采購，大大增加批量和規(guī)模效果；五是由過去狹窄范圍的采購到發(fā)布采購信息而形成的廣泛范圍的采購，吸引更多供應商參與，增加政府采購的選擇范圍；六是由過去買賣雙方“一對一”的簡單采購到買方“一對多”的競爭采購，使政府采購在供應商的競爭中獲得優(yōu)勢；七是由過去“私下”采購，到公開、公正、透明采購，增加了公開性和透明度；八是由外行采購到內(nèi)行專家采購；九是由過去政府單純的采購交易，到兼顧實現(xiàn)各種社會經(jīng)濟政策目標；最后一點，就是由過去無法律制度規(guī)范的無序采購，到有法律制度規(guī)范的有序采購，使政府采購的活動和程序、方式等都被納入了法制軌道。

《中國政府采購報》：這十大變化對我國政府理財意味著什么？

徐煥東：這正是我要談的。這十大基本變化看起來簡單，但實際上是我國政府理財領(lǐng)域的一次最重要的變革，可以說是一場革命。

過去的政府理財，都以資金分配和管理為主，對于這些資金究竟怎么用、買什么、買多少、如何買等等，基本上沒有科學論證，沒有公開透明，沒有公平競爭，沒有發(fā)揮政策功能作用，也沒有具體規(guī)范的監(jiān)督管理制度，使其成為貪污、浪費、濫用、暗箱操作的重災區(qū)。而政府采購制度化、規(guī)范化、科學化，卻開辟了消除以上種種負作用的新路徑，雖然目前還不能完全解決這些問題，但卻有了開始，有了方向，后面就是如何做得更好的問題。

在更宏觀的角度上看，《政府采購法》提供了一種法定的機制和體制模式、具體的行為規(guī)范，從而在實現(xiàn)理財科學化精細化、提升政府公共管理能力、提高政府行政和投資效率和公開性、反腐防腐等層面帶來了重大進步，它的積極意義幾乎怎么說都不過分。

現(xiàn)實的政府采購是不完整的

招標投標只是政府采購多種方式中的一種方式，只涉及招標投標采購方式的規(guī)范，怎么能由招標投標管理局管理政府采購呢？這是不是有點荒誕？

《中國政府采購報》：您對《政府采購法》給予了很高的評價。但是，過去我們也會經(jīng)常聽到來自實踐中一些非議，認為法還存在這樣那樣的問題。您對此怎么看？

徐煥東：任何事物都不可能是盡善盡美的。我國政府采購制度規(guī)范還只是剛剛起步，加上我國比較特殊的管理體制，形成了特殊的政府采購制度框架體系。因此，政府采購距嚴格意義上的科學化和規(guī)范化，顯然還有很大距離。萬事開頭難，但只要有了開頭、有了定位、有了方向，后面的逐步完善是必然的。

《中國政府采購報》：那在您看來，哪些方面需要完善或者哪些問題需要得到解決？

徐煥東：說到《政府采購法》本身的問題，應該說10年來的實踐檢驗，總體當然是很好的，但仍存在不少問題需要探討。在各種問題中，我個人認為政府采購法律制度不完整，最后可能成為規(guī)范少量貨物與服務采購的“小法”或“小小法”，這是需要我們特別關(guān)注的問題。

首先，按照現(xiàn)有框架，《政府采購法》并不是一部完整規(guī)范政府采購行為的法律。我國仍處于《政府采購法》、《招標投標法》“兩法”并存狀態(tài)?！墩少彿ā分姓f，政府工程采購適用《招標投標法》，但究竟在多大程度上適用，是全部適用還是部分適用，并沒有說清楚。如果完全適用，那用于招標投標程序的法律，怎么可能去規(guī)范整個政府工程采購的行為？如果只是程序和方式適用，那采購的實施機制、監(jiān)督管理體系怎么又不受《政府采購法》約束？“兩法”并行會產(chǎn)生許多問題。實際上，我們可以好好思考一下，一種具體的采購方式，是否很需要立法？如果需要，那我們是否還需要對所有采購方式都進行立法，如是否需要對競爭性談判采購、詢價采購、電子采購等進行專門立法，是否還可以搞一個如貨物采購適用“競爭性談判采購法”之類的東西。如果那樣，不是荒唐嗎？雖然《招標投標法實施條例》在說明“兩法”分工方面比過去有些進展，但從總體上看，還是應該進行統(tǒng)一規(guī)制。此外，工程采購由采購單位自主委托招標制、監(jiān)督管理主要由各行政主管部門自己進行，這些從理論上說，是存在明顯尋租、腐敗的機會的。

其次，在工程采購之外，就目前不適用政府工程采購的“狹義政府采購”而言，政府采購法律規(guī)范范圍不明確、不確定，也是不可小視的問題。一方面，我國實行政府集中采購目錄制和限額標準制，而目錄和限額標準的制定權(quán)交給了各級政府采購監(jiān)督管理部門。因此，從理論上說，這只是一個不確定的、行政性的、可大可小、彈性很大的范圍。這種范圍可能使政府采購管理的內(nèi)容包羅萬象，也可以趨近于零；另一方面，目前我國政府采購法律仍重點規(guī)范公共物品采購的具體采購過程，而忽視了包括采購需求在內(nèi)采購全過程的監(jiān)督管理。而我們的老百姓則要求政府不能采購“不必要功能”，不能采購“天價奢華”產(chǎn)品。這些問題的存在，也很容易使《政府采購法》的規(guī)范性受到限制。

《中國政府采購報》：您認為是目前這種特殊的法律框架體系引發(fā)了實踐中對《政府采購法》的種種詬病嗎？

徐煥東：當然有相關(guān)性。因法律適用比較混亂，現(xiàn)實中出現(xiàn)了不少千奇百怪的事。如政府工程采購基本上脫離于政府采購法律約束之外，如工程采購預算誰管理，《招標投標法實施條例》說財政部門可以參與工程采購預算執(zhí)行情況監(jiān)督，這顯然已經(jīng)是“馬后炮”了。而更大的問題是，現(xiàn)在一些地方不是《政府采購法》約束政府工程采購，而是《招標投標法》成了政府采購的實際“大法”，一些地方成立招標投標管理局或辦公室，下設(shè)公共資源交易中心，政府采購的操作實施由招標投標管理局管理。要知道，招標投標只是政府采購多種方式中的一種方式，只涉及招標投標采購方式的規(guī)范，怎么能由招標投標管理局管理政府采購呢？這是不是有點荒誕？這些問題一方面源于法律制度不明，一方面也是地方政府官員有權(quán)決定事情，卻缺乏關(guān)于政府采購的基本常識造成的。

最大希望是建立大采購監(jiān)管體系

 盼望未來有一個真正適合中國國情的全方位政府采購監(jiān)督管理體系形成，為真正科學的公共理財?shù)於ɑA(chǔ)，把納稅人的錢用得恰到好處。

《中國政府采購報》：徐老師，我們大家都覺得，您是一個真正把政府采購當作一件重要的事來做的教授，如今，您已是政府采購業(yè)界家喻戶曉的名人了。當初是什么原因使您與政府采購結(jié)緣？

徐煥東：最早接觸政府采購是在1998年4、5月間。記得是1995年，我在原中央財政管理干部學院任教，主動申請開設(shè)了《政府理財學》課程，因課程內(nèi)容實用，很受學生歡迎。但是，在課程講授中也常遇到很多尷尬的問題，如政府資金支出以后怎么用？如果需要買東西，應該買什么？誰來決定？怎么買？會有什么漏洞？感覺這里肯定存在管理上的問題。后來聽說財政部成立了政府采購處，從那里了解到一些關(guān)于政府采購的情況和資料。正是以這些零星資料為基礎(chǔ)，開始了對政府采購的探討?；叵肫饋?，后來之所以在政府采購方面能做這些點滴事情，在很大程度上都源于當時政府采購處的信任和支持。

《中國政府采購報》：查閱相關(guān)資料后我們發(fā)現(xiàn)，您先后在各類報刊雜志發(fā)表文章百余篇，還完成了十幾項課題。您很早就提出了樹立科學的政府采購觀、政府采購規(guī)范范圍的界定、系統(tǒng)闡述了建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度的設(shè)想、提出政府采購包括需求論證、標準控制、預算管理在內(nèi)需求管理三駕馬車并進思路，以及綠色采購實施方法、國貨界定標準等觀點，還在2005年安徽舉辦的政府采購論壇上第一次闡述了政府采購標準化管理和操作理念?？梢哉f，您當年的很多觀點都是非常超前的，有些已經(jīng)變?yōu)楝F(xiàn)實，如通過需求管理控制“奢侈”采購等，但有些到現(xiàn)在都沒有實現(xiàn)，您怎么看待這些現(xiàn)象？

徐煥東：我覺得，只要有理論依據(jù)的，符合國家和社會公眾要求、有公眾認可為基礎(chǔ)的東西肯定會實現(xiàn)，只是需要一個過程而已。

《中國政府采購報》：那么，在您的理論成果中，您最想在實踐中得以實現(xiàn)的是哪一個？

徐煥東：我最大的希望，是建立適合中國國情的統(tǒng)一“大采購”監(jiān)督管理體系。我自己始終致力于建立“大采購”理念和實踐的推廣應用。

所謂全面、完整的“大采購”理念，主要包括以下幾個方面：一是政府采購的對象范圍應該是全面、完整的，包括政府財政資金采購的貨物、工程和服務，適用一個完整、統(tǒng)一的《政府采購法》。二是政府采購的內(nèi)容和過程應該是全面的完整的，包括從政府部門政府采購需求提出、需求評估和論證、采購預算編制與審批、采購實施、合同授予與糾紛處理等全面的、完整的過程，而不僅僅是一個采購環(huán)節(jié)，不僅是一個招標過程、談判過程。三是實行高規(guī)格、大幅度、全方位、高透明、強有力的政府采購監(jiān)督管理。包括建立高規(guī)格的監(jiān)督管理機構(gòu)(而不是招投標管理局)，在從“需求”到“交付”采購全過程管理構(gòu)想的基礎(chǔ)上，擴大監(jiān)督管理機構(gòu)的職能范圍、行政級次、權(quán)威和責任，建立全方位管理體制和運行機制，增加電子信息技術(shù)在實現(xiàn)采購公開、透明、便利采購、全面監(jiān)督中的作用。盼望未來有一個真正適合中國國情的全方位政府采購監(jiān)督管理體系形成，為真正科學的公共理財?shù)於ɑA(chǔ)，把納稅人的錢用得恰到好處。

政采桃李滿天下

《中國政府采購報》：屈指算來，您從教快30個年頭了吧。除了學術(shù)貢獻外，這十幾年來，您應中央和各部委、解放軍、各省、市等機構(gòu)邀請做了政府采購講座200余場，聽眾也該過萬了吧。您在政府采購宣傳、培訓方面盡了很大努力，有人說如果要頒發(fā)政府采購知識傳播勛章，應該少不了您的一枚，您怎么看？在知識傳播中，您留下深刻印象的有哪些事？

徐煥東：在這十幾年的四處培訓授課中，我印象最深的是這么兩件事，第一是1998年8月初，我記得很清楚，當時北京某大學舉辦了全國性政府采購培訓班，有意思的是，那時政府采購還是個新鮮詞，找老師讓他們犯了難，最后他們幾經(jīng)周折找到還在中央財政管理干部學院任教的我。其實我也沒有把握，是壯著膽子去的。記得在哈爾濱首期開班，報到的大約有200多人。值得一提的是，這個班的不少學員，后來都成了各省、市、自治區(qū)政府采購方面的創(chuàng)業(yè)人和負責人。后來聽說這可能是全國最早的政府采購培訓班，至今仍有人笑稱這是中國政府采購培訓“黃埔第一期”。

此外最值一提的是，1998年9月，原國家經(jīng)貿(mào)委中國經(jīng)濟錄音錄像中心策劃了包括“亞洲金融危機”、“知識經(jīng)濟” 等一些電視片專題講座，政府采購也被納入了專題系列，并決定由我來講授。最后做成了近7個小時的錄像資料，于1998年10月正式出版。據(jù)說是我國政府采購最早出版物之一，當時山東、江蘇、湖北、廣西、云南、遼寧等多個省、市都購買了錄像資料。應該說，這套講座資料內(nèi)容雖然簡單些，也不一定都準確，但在當時政府采購資料奇缺的情況下，對于普及和推廣政府采購知識，的確發(fā)揮了不小的作用。

《中國政府采購報》：那么這些在外面的培訓會不會影響您在學校的教學？

徐煥東：非但不影響，反而可以為教學提供最鮮活的實踐給養(yǎng)。

從2001年開始，中央財經(jīng)大學就在十幾個專業(yè)開設(shè)政府采購課程。2003年1月，我與同事一起出版全國第一部政府采購教材《政府采購管理》，2004年因政府采購教材和教學的成績，獲得北京市教育教學成果一等獎，并獲得國家級教育教學成果一等獎提名。如今在中央財經(jīng)大學，政府采購已經(jīng)是一門廣受歡迎的熱門課程。

《中國政府采購報》：在《政府采購法》頒布十周年這個時間節(jié)點上，我們不能不展望我國政府采購事業(yè)的下一個十年。您怎么看待我國政府采購未來的道路？

徐煥東：我覺得政府采購的未來道路，是漫長而廣闊的。十多年來，雖然在我國政府采購制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了一定成果，但還只是初步成果。隨著我國政府采購制度建設(shè)的日趨完善，經(jīng)驗日趨豐富，政府采購制度、科學化的前景必將更加廣闊輝煌，政府采購在提高采購質(zhì)量、防腐倡廉、政府政策功能作用、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行等方面的重要作用一定能夠得到更好的發(fā)揮。

【難忘記錄】政府采購走上陽光道

徐煥東

《中華人民共和國政府采購法》已獲九屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過。這是我國公共財政制度建設(shè)的一件大事， 標志著我國政府采購有法可依并走上了陽光道。

政府采購有“陽光采購”之譽。對政府采購立法， 首先是把政府采購置于陽光之下， 充分保證其公開性和透明度。人們不會忘記， 建成不到3年就崩塌的重慶綦江彩虹橋， 被斥責為豆腐渣工程的江西九江長江大堤， 通車18 天就開始破損的云南祿豐公路，這些政府采購的項目， 不僅未能發(fā)揮正常的功能作用， 反而給國家財產(chǎn)和人民生命安全造成極其巨大的損失。究其原因，關(guān)鍵是缺乏透明度。而缺乏透明度的采購， 也不可能有及時有效的監(jiān)督。事實上，在龐大政府采購支出中，由于暗箱操作和濫用職權(quán)，照顧關(guān)系、索要回扣、行賄受賄等現(xiàn)象，在一些地方已發(fā)展到極為嚴重的程度。據(jù)估計，我國政府采購中， 因暗箱操作等原因，每年導致財政資源流失數(shù)百億元，嚴重地破壞了商業(yè)公正，腐蝕了干部，破壞了黨和政府在人民群眾中的形象。

按照《政府采購法》的規(guī)定，政府財政預算資金與預算外資金的采購， 凡是在政府規(guī)定的統(tǒng)一采購目錄或超過法律規(guī)定的采購數(shù)額，必須由政府設(shè)立或委托的采購機構(gòu)依照法定的程序公開進行。政府采購的信息發(fā)布、采購過程、合同簽訂與履約驗收、采購記錄及糾紛仲裁等，都必須透明。顯然，通過制度上的完善， 保證政府采購公開、公正、公平地進行，才是解決由暗箱操作、缺乏監(jiān)督帶來種種問題的根本出路，也是實現(xiàn)黨中央關(guān)于從源頭上治理腐敗目標的必然選擇。

政府采購成為陽光下的交易， 也是節(jié)約財政資金、提高政府采購質(zhì)量和效率、實現(xiàn)政府采購科學化的根本前提。只有在公開條件下的規(guī)范運作，政府采購科學化才成為可能。

實際上，政府采購立法，也是建立和健全社會主義公共財政分配制度的重要組成部分，是最終實現(xiàn)陽光分配的客觀要求。為適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，保障財政分配的社會公眾性和透明性，改革開放以來，我國不斷推進社會主義公共財政制度體系建設(shè)。全國人大先后通過了各項稅收法律制度， 頒布了《中華人民共和國預算法》。這次對政府采購行為的法律規(guī)范，使我國財政分配由籌集收入、安排支出到采購管理全過程的規(guī)范化和制度化成為現(xiàn)實。（摘編自2002 年7 月3 日《人民日報》）

【學術(shù)成果】

十幾年來，徐煥東先后在《人民日報》、《經(jīng)濟管理》、《財政研究》、《中國行政管理》、《中國財經(jīng)報》、《中國政府采購報》、《中國財政》等報刊雜志發(fā)表文章百余篇，并組織參與了十幾項政府采購課題。主要的內(nèi)容有：

1.提出政府采購規(guī)范范圍的界定。主要論證政府采購要解決什么問題，規(guī)范的范圍應該多大。

2.2002,在《中國財經(jīng)報政府采購周刊》開辟專欄論述政府采購執(zhí)業(yè)資格制度，系統(tǒng)闡述了政府采購執(zhí)業(yè)資格的各方面內(nèi)容。

3.2004年全面論述建立適合中國國情的政府采購協(xié)會制度。

4.2005年，在安徽舉辦的政府采購論壇的演講中，第一次提出政府采購標準化管理和操作。

5.2006年發(fā)表《必須樹立科學政府采購觀》一文，提出了8個方面的科學的政府采購觀。

6.2009年，發(fā)表《關(guān)于政府采購國貨若干問題的研究》一文，全面系統(tǒng)闡述國貨概念及界定，并提出三大標準界定國貨標準。

7.2009年發(fā)表《政府采購中的需求規(guī)劃和預算控制問題》一文，提出需求管理三駕馬車：需求論證、標準規(guī)范、預算控制。

8.2010年，提出應建立適合中國國情的統(tǒng)一“大采購”監(jiān)督管理體系。

9.2011年，對于專家評審提出了一系列的設(shè)想，主要提出建立職業(yè)專家評審隊伍和協(xié)會管理模式。

10.2011年，對于專家評審提出了一系列的設(shè)想，主要提出建立職業(yè)專家評審隊伍和協(xié)會管理模式。

11.2011年發(fā)表《建立政府采購框架預算的設(shè)想》一文，對于政府采購預算的編制和完善，提出了原則性與靈活性充分結(jié)合、試行框架預算的設(shè)想。

12.2012年，對于電子采購，提出建立“八種屬性”相統(tǒng)一的統(tǒng)一政府采購大平臺。(整理/ 賈璐)