如何做好公共服務(wù)采購(gòu)
■ 王坤鵬
近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)就公共服務(wù)采購(gòu)的研究不斷深化，實(shí)踐層面也涌現(xiàn)出諸多探索，公共服務(wù)采逐漸步入規(guī)范化和制度化的軌道。廣東省出臺(tái)的《廣東省政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》和《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》，在全國(guó)范圍內(nèi)影響很大，特別是利用政府采購(gòu)這個(gè)平臺(tái)把部門(mén)分散的購(gòu)買(mǎi)規(guī)范起來(lái)，極大地提升了政府采購(gòu)政策功能的指導(dǎo)意義和實(shí)踐地位。
如何有效利用政府采購(gòu)這個(gè)平臺(tái)做好公共服務(wù)采購(gòu)，推動(dòng)政府采購(gòu)擺脫僅局限于政府自身運(yùn)作的辦公設(shè)備和后勤服務(wù)這一狹隘領(lǐng)域，有效發(fā)揮政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控功能和市場(chǎng)導(dǎo)向作用，值得思考。
一是提高認(rèn)識(shí)，有效定位。財(cái)政部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)采購(gòu)是財(cái)政的重大基礎(chǔ)性創(chuàng)新，是財(cái)政部門(mén)在更高層次推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重大契機(jī)，是財(cái)政部門(mén)新的歷史責(zé)任，需要財(cái)政部門(mén)勇于擔(dān)當(dāng)，積極探索，以完善財(cái)政體制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、建立適應(yīng)新形勢(shì)需要的基本公共服務(wù)財(cái)政，以及推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重大歷史機(jī)遇的視角和高度來(lái)認(rèn)識(shí)與理解公共服務(wù)采購(gòu)，并不懈努力。
二是理清思路，實(shí)事求是。公共服務(wù)采購(gòu)既是財(cái)政支出的重大變革，也是政府職能的根本性轉(zhuǎn)換。這需要我們清醒地分析各種風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際，認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)采購(gòu)改革應(yīng)該是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而非簡(jiǎn)單化、運(yùn)動(dòng)式的活動(dòng)。
1.工作的連續(xù)性。我國(guó)政府近年來(lái)在建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面加大投入，取得了顯著成效。但是，基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不平衡的矛盾仍然十分突出，今后一個(gè)時(shí)期，建立健全基本公共服務(wù)體系，加快完善基本公共服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制仍然是政府和財(cái)政的重大任務(wù)。這種不斷前進(jìn)和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況決定了公共服務(wù)采購(gòu)只能以一種在努力滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求中持續(xù)提升和完善的漸進(jìn)式方式推進(jìn)。
2.新舊理念的矛盾。改革都伴隨著陣痛。公共服務(wù)采購(gòu)意味著政府從財(cái)政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者的間接角色轉(zhuǎn)變，更意味著財(cái)政支出的不斷透明化和規(guī)范化，必然引發(fā)采購(gòu)人、社會(huì)各界、財(cái)政部門(mén)新舊理念的碰撞和沖突，更會(huì)影響到巨大的既得利益分配格局，隨之而來(lái)的必然是各種質(zhì)疑、非難和抵制。
3.事業(yè)單位改革的背景。廣東、江蘇無(wú)錫等地公共服務(wù)采購(gòu)活動(dòng)的背景都是事業(yè)單位的改革，希望引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及市場(chǎng)化等手段來(lái)推動(dòng)事業(yè)單位改革，提高社會(huì)組織發(fā)展和公共服務(wù)供應(yīng)的效益和效率。但是，自20世紀(jì)90年代就開(kāi)始的事業(yè)單位改革實(shí)質(zhì)是對(duì)政府職能的重新界定，難度可想而知，不可能一步到位。在這種現(xiàn)實(shí)客觀條件下，公共服務(wù)采購(gòu)的重要客體——各種事業(yè)單位如果缺位，必然影響公共服務(wù)的供應(yīng)，與公共服務(wù)采購(gòu)的初衷相悖。
三是制定目錄，界定范圍。“公共服務(wù)”和“采購(gòu)”兩個(gè)部分中，“采購(gòu)”方面已有頒布十周年的《政府采購(gòu)法》和一整套相對(duì)比較完善的政府采購(gòu)制度體系，應(yīng)該說(shuō)在采購(gòu)的程序和執(zhí)行方面不存在重大問(wèn)題。而“公共服務(wù)”才是本項(xiàng)改革的難點(diǎn)、重點(diǎn)和核心，必須依法、科學(xué)、有效地制定目錄，界定公共服務(wù)的邊界。
《國(guó)家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》中列明：“基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)”，具體包括“公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化等領(lǐng)域”?！稄V東省2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄（第一批）》分三級(jí)目錄，一級(jí)目錄5項(xiàng)，包括基本公務(wù)服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)、政府履行職能所需輔助性和技術(shù)性事務(wù)等。
1.盡快應(yīng)用新的政府采購(gòu)品目分類(lèi)?！墩少?gòu)品目分類(lèi)目錄（試用）》是《政府采購(gòu)法》頒布10年來(lái)對(duì)政府采購(gòu)基礎(chǔ)性制度的進(jìn)一步完善，應(yīng)盡快予以全面應(yīng)用，重新整理集中采購(gòu)目錄、專(zhuān)家分類(lèi)、GPA研究及供應(yīng)商庫(kù)等一系列規(guī)則規(guī)范，為公共服務(wù)采購(gòu)打好制度基礎(chǔ)。
2.辯證分析公共服務(wù)項(xiàng)目。公共服務(wù)并非僅僅是服務(wù)，而應(yīng)該包括政府采購(gòu)中貨物、工程和服務(wù)3個(gè)大類(lèi)。因此，公共服務(wù)目錄和政府采購(gòu)品目是相對(duì)獨(dú)立又密切關(guān)聯(lián)的二維結(jié)構(gòu)，公共服務(wù)項(xiàng)目只有分解到政府采購(gòu)品目上才能實(shí)行政府采購(gòu)行為，而公共服務(wù)項(xiàng)目又無(wú)法直接以現(xiàn)行的政府采購(gòu)品目完全概括。
同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，并非所有公共服務(wù)都馬上適合政府采購(gòu)，或是馬上適合政府采購(gòu)的規(guī)范流程。其一，很多事業(yè)單位的主要業(yè)務(wù)就是公共服務(wù)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失利將直接影響其發(fā)展甚至生存。其二，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不足，短時(shí)間無(wú)法全面滿(mǎn)足公共服務(wù)市場(chǎng)的需要，拔苗助長(zhǎng)反而會(huì)影響公共服務(wù)的供應(yīng)。其三，政府采購(gòu)還面臨著GPA這一國(guó)際開(kāi)放問(wèn)題，貿(mào)然將過(guò)多項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范疇可能會(huì)帶來(lái)不利沖擊。
3.科學(xué)有效編制和執(zhí)行公共采購(gòu)預(yù)算。應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)目錄，將財(cái)政支出完整、系統(tǒng)、科學(xué)地編制公共采購(gòu)預(yù)算，將各種專(zhuān)項(xiàng)支出理清理順，增加透明度。結(jié)合事業(yè)單位改革的進(jìn)度，將其中條件成熟，適宜執(zhí)行政府采購(gòu)的項(xiàng)目，逐步納入政府采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算盡早抄送集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，利于提前做好工作規(guī)劃和預(yù)案。有效做好預(yù)算編制和執(zhí)行的銜接，進(jìn)一步完善財(cái)政資金的審核和支付流程。通過(guò)以上的公共服務(wù)采購(gòu)的規(guī)范化和透明化，倒逼部門(mén)預(yù)算和財(cái)政支出的改革。
4.充分發(fā)揮財(cái)政合力。公共服務(wù)采購(gòu)是財(cái)政部門(mén)在21世紀(jì)所面臨的重要變革和創(chuàng)新。財(cái)政部門(mén)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的自我積累和自我完善，科學(xué)化精細(xì)化程度有了顯著增強(qiáng)，完全可以也應(yīng)該大力發(fā)揮各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能作用，特別是預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、投資評(píng)審等一系列綜合性處室，形成財(cái)政合力，打造公共服務(wù)采購(gòu)一條龍，充分體現(xiàn)財(cái)政的引導(dǎo)、監(jiān)督作用，進(jìn)一步完善財(cái)政保障機(jī)制，推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，大有所為，也必將大有作為。(作者單位：江蘇省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處)
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