政府采購改革不是局部的“修補”

◎攝影 周黎潔

個人檔案：

賈康，著名財經(jīng)專家，全國政協(xié)委員和政協(xié)經(jīng)濟委員會委員，財政部財政科學研究所所長，孫冶方經(jīng)濟學獎和黃達-蒙代爾經(jīng)濟學獎獲得者。多次受黨和國家領導人之邀赴中南海談經(jīng)濟工作，被媒體稱為“中南海問策”。

◎本報記者 顏曉巖  趙家旺 周黎潔

“十二五”時期，財政領域面臨著需要進一步深化和研究的課題，財政管理科學化、精細化問題就是其中重要的一項。而且，隨著我國改革開放進程的不斷加快和財政收支規(guī)模的快速增長，對財政管理的科學化、精細化要求也越來越迫切。那么，從財政支出角度來看，政府采購在財政科學化、精細化改革中扮演著怎樣的角色？實施政府采購科學化、精細化的難點在哪些地方？“十二五”時期，如何推進政府采購的科學化、精細化改革？針對這些問題，近日，《中國政府采購報》記者采訪了著名財經(jīng)專家、財政部財政科學研究所所長賈康。

1、政府采購是財政管理科學化、精細化的落腳點之一

政府采購的科學化、精細化，最終還必須落實到政府采購操作全流程的合理化并具體化到其各個環(huán)節(jié)，這依賴于堅持動態(tài)推進的制度完善、機制創(chuàng)新。

《中國政府采購報》：賈所長，您好，非常感謝您在百忙之中接受我們的采訪。“十二五”時期，財政領域面臨著進一步推進科學化、精細化管理的實踐命題。從財政支出角度來看，說到財政的科學化、精細化，就不得不提政府采購的科學化、精細化問題，因為在財政支出的構成中，除了“人吃馬喂”外，有相當一部分資金要從政府采購渠道流出。那么，您認為，我們究竟該如何系統(tǒng)定位政府采購在財政科學化、精細化改革中的角色和作用？

賈康：政府采購在財政支出中的重要地位是客觀形成的。從廣義而言，我們可以將政府采購等同于財政支出中的購買性支出，但日常工作中一般是指目前改革框架確定的政府采購范圍，其規(guī)模在財政支出的比重已由“十五”末期的8%強提高到如今的10%以上，步入新的發(fā)展階段，政府采購制度改革的覆蓋面與改革初期已經(jīng)不能同日而語。從國際經(jīng)驗和當前的發(fā)展形勢判斷，隨著財政支出絕對規(guī)模的擴張和財政性資金監(jiān)管范疇的擴大，政府采購還將有很大的發(fā)展空間去不斷擴大其覆蓋面。

而且，在“十一五”時期，政府采購已被明確地提升為宏觀調(diào)控工具之一，發(fā)揮出與其他財稅政策協(xié)同的功能效應，初步完成了由單一目標向多元政策目標的轉軌。作為一項能融入并推動國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的政策工具，政府采購理應在“十二五”期間更加明確其自身的地位作用。

然而，從發(fā)展的階段性特征來看，當前我國政府采購制度仍帶有粗放的特點，需要進一步改進。政府采購的科學化、精細化，最終還必須落實到政府采購操作全流程的合理化并具體化到其各個環(huán)節(jié)，這依賴于堅持動態(tài)推進的制度完善、機制創(chuàng)新。同時，財政資金流出渠道的“閘口”管理和績效追求，需要政府采購發(fā)揮更大的監(jiān)管約束和制度保證作用。從這個角度上講，政府采購的科學化、精細化理應成為實現(xiàn)財政管理告別粗放、實現(xiàn)科學化、精細化管理的重要落腳點之一。

《中國政府采購報》：但也有人認為，從整個財政支出改革進程上看，政府采購與其他預算管理改革存在脫節(jié)問題，有拖財政改革“后腿”之嫌。您如何看待這種觀點？

賈康：總體上看，政府采購不應該存在所謂拖財政改革“后腿”的問題。我們知道，政府采購是與其他3項預算管理改革統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合呼應進行的：部門預算在綜合預算“完整性”上扎緊資金約束的前沿環(huán)節(jié)，國庫集中支付把資金直接撥到供應商的賬戶，使預算單位“只見指標不見錢”，更高效、可靠地實現(xiàn)了對資金用途與合規(guī)性的動態(tài)監(jiān)督；“收支兩條線” 則把預算資金運行的規(guī)范化覆蓋全部政府收支，強調(diào)收支不掛鉤，對預算單位公權扭曲的內(nèi)在誘因“釜底抽薪”。這3項改革的順利推進為政府采購改革奠定了基礎并形成了配套的必然要求，而政府采購制度在其他改革的配合下，也成為一個實現(xiàn)財政監(jiān)督職能和政策調(diào)控功能有效延伸的重要機制。

2、改革的最大阻力來自于既得利益

 在既得利益作祟的情況下，確實有一些地方表面上是把分散采購變成了集中采購，卻沒有建立起一套有效的公開、公平、公正機制。

《中國政府采購報》：在“十一五”期間，政府采購改革盡管取得了不俗的成效，但也面臨著一些困難和障礙，您認為當前政府采購改革面臨的最大問題是什么？

賈康：現(xiàn)在，只要實行制度改革創(chuàng)新，就會涉及既得利益，就要考慮怎樣有效地、而且是以各方面能接受的方式化解各方的利益矛盾。這是政府采購改革面臨的最具實質(zhì)性的問題之一。過往改革實踐中的許多問題談不攏或無法深入，乃至近年來政府采購理論與實務研究中的一些爭議，其實無不聯(lián)系著既得利益背景。

《中國政府采購報》：在實踐中，采購單位有時會出現(xiàn)一些埋怨的聲音，認為政府采購的效率過低。我們該如何看待這種抱怨？

賈康：我認為，對這種埋怨要具體分析，區(qū)別對待。其中一種情況是屬于部門、單位、人員的既得利益在受到觸動后表現(xiàn)出來的“抵觸”情緒或者某種“不愉快”。

總體上判斷，“政府采購成本高，時間長，效率低”這種看法當然是過于偏頗的。只要招標、投標是規(guī)范的，雖然程序表面上看起來可能要比過去分散采購時間長一些，但要注意到，這種集中招標投標是放在公共財政預算管理的框架下，遵循一定的規(guī)則規(guī)范進行的。政府集中采購最主要的代表形式就是要引入與市場經(jīng)濟通行規(guī)則兼容的競爭，實現(xiàn)“價廉物美質(zhì)優(yōu)”并可以通過廠商與廠商之間、廠商與官員之間、官員與官員之間的交叉監(jiān)督機制，排除原來分散采購情況下大量發(fā)生的慷國家之慨、侵蝕公眾利益的“吃回扣”弊病，使暗中交易難以進行，抑制那些滋長腐敗行徑的土壤和條件。整個集中采購最有價值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能夠趨向于公開、公平、公正，使政府資金提高使用效率、抑制腐敗、有效體現(xiàn)政府調(diào)控意圖的新機制?？傮w來看，盡管組織招投標會有一個管理成本，但是這個成本完全可以被其所節(jié)約的資金所覆蓋，而且還能多出一大塊。但是，也不能否認，現(xiàn)實生活中局部發(fā)生的低效情況確實存在。

《中國政府采購報》：在過去的一段時間，政府采購也發(fā)生了一些讓人“鬧心”的所謂“天價”事件，比如，某某單位買iTouch4當U盤，花三四萬元錢買一臺筆記本電腦等，都招致了社會類似“只買貴的，不買對的”的質(zhì)疑。如何來看待這種現(xiàn)象？

賈康：隨著政府采購社會關注度的提高，類似事件的強烈社會反響合乎必然。雖然不排除有些事件的具體評說有吹毛求疵之嫌，但是如你所列舉的案例，表現(xiàn)出現(xiàn)實生活中這項改革帶來的不到位、乃至“穿新鞋走老路”問題，值得高度重視。理應體現(xiàn)高效、公正的以招標投標為代表的新型政府采購方式，在實際工作中卻不排除有可能發(fā)生扭曲和出現(xiàn)“換湯不換藥”的情形，因為在既得利益作祟的情況下，確實在有一些地方表面上是把分散采購變成集中采購，卻沒有建立起一套有效的公開、公平、公正的機制，存在執(zhí)行中走樣和作弊的問題，發(fā)生了某些不良案例。而在遇到這些問題時，有關部門如對這些事情澄清和糾錯的力度不夠，解決問題不及時，就會給政府采購帶來不好的社會評價。

 《中國政府采購報》：但是，業(yè)內(nèi)也有一種觀點，認為有些政府采購項目價格過高是政府采購預算編制不到位、不夠細、不夠實造成的。

賈康：這種看法有一定片面性。在預算管理改革中，我們始終強調(diào)淡化決算，強化預算，通過實行部門預算即綜合預算，并把預算的編制水平進一步提高，使招標采購在有采購項目預算計劃、有一定進度安排、有一定資金范圍制約的條件下，循序漸進規(guī)范進行。預算管理真正提升水平以后，實際上便可以有效地把各預算單位的同類采購事項合在一起，通過預算來“瞻前顧后”，合理統(tǒng)籌安排。同時，預算一旦經(jīng)過嚴密程序制定出，便應嚴格執(zhí)行，基本不留彈性。像美國，財政部門執(zhí)行預算時，必須“不多不少不遲不早”地撥付財政資金，否則便是犯罪行為。這體現(xiàn)了預算的嚴肅性與剛性約束。當然預算也可以調(diào)整，但要另走調(diào)整程序。所以，將預算的科學化、精細化編制抓好，確實是控制政府采購價位水平的某種大前提，但在現(xiàn)實生活中，我們并不應完全指望通過預算的細化來解決所有政府采購問題。事實上，尤其在現(xiàn)階段，預算內(nèi)容還是必然有一定的彈性的，而恰恰是要求我們通過健全的政府采購執(zhí)行環(huán)節(jié)來“糾偏”和“細化”。這是在預算執(zhí)行過程中延伸出來、借助政府采購形式的一種精細化機制，不宜把“精細化”的責任全部推到前面的預算編制環(huán)節(jié)。

3、科學化、精細化需要合理解決激勵機制問題

 實行政府績效預算在我國還是一種遠景目標，現(xiàn)階段的重點應是如何構建財政支出績效評價體系和由粗到細地漸進發(fā)展績效約束與激勵機制。

《中國政府采購報》：過去政府采購的實踐，一直都強調(diào)項目本身的直接效益導向，其中節(jié)資率被叫得很響。但是，許多采購人都有這樣的聲音：政府采購節(jié)資率高，可節(jié)約下的錢去了哪里，跟我何干？采購人的節(jié)資行為似乎缺乏一種原動力，采購人行為和節(jié)資目標之間也往往呈現(xiàn)出一種反向作用。

賈康：所以，政府采購的科學化、精細化，客觀上需要解決激勵機制問題。因為實行了國庫集中支付，采購人往往是只見數(shù)字而碰不到錢的。預算環(huán)節(jié)的“水分”，通過政府采購執(zhí)行環(huán)節(jié)借助“價廉物美”機制得到壓縮后，節(jié)省下的資金并不歸原采購人留用，而是歸于國庫。“收支兩條線”改革也存在類似的“無激勵”問題：收支不實行掛鉤了，有的人可能干脆就放棄了原本該履行的執(zhí)收執(zhí)罰職責。一方面，這體現(xiàn)了公共政策和公共資源運行的特性，即為社會公共利益謀福利，而不讓單位、個人在其中直接“掛鉤分成”。而另一方面，在這種情況下如何激發(fā)行政主體的積極性？這就需要另設計一套激勵機制安排，比如實行必要的指標考核、績效評價、獎勤罰懶，將工作績效與官員的待遇、升遷適當對接等，以實現(xiàn)激勵相容。

《中國政府采購報》：從預算支出管理的角度，我國如何建立激勵機制？

賈康：新公共管理理論崇尚的基本價值取向之一，是由傳統(tǒng)公共行政的合規(guī)、公平，轉換為更多側重于結果的績效高低，顯示了對經(jīng)濟價值優(yōu)先性的強調(diào)。因而新公共管理主張關注結果，放松行政規(guī)制，實行績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，與之形成績效合同，并根據(jù)績效目標對完成情況進行測量和評估，再兌現(xiàn)合同。按照這種理論的啟示，財政機制中體現(xiàn)激勵的最主要途徑之一，是在實行績效預算的情況下配套安排官員、預算執(zhí)行人的獎勵與問責制度。

但從我國目前財政現(xiàn)狀來看，顯然尚不能簡單向這一哲理命題看齊，實行政府績效預算還是一種遠景目標。現(xiàn)階段的重點，應是如何構建財政支出績效評價體系，并由粗到細地漸進發(fā)展績效約束與探索激勵機制。對財政支出情況進行評價和監(jiān)督，其根本意義是要以財政支出結果為對象，考核政府職能的實現(xiàn)，也就是考核政府提供公共產(chǎn)品或服務的綜合效益。這在我國必然經(jīng)歷一個先易后難、由粗到細的探索與擴展的較長過程。

《中國政府采購報》：據(jù)我們此前了解，目前有些地區(qū)的實踐已經(jīng)體現(xiàn)出了某種績效預算的意思。比如說北京市，其政府采購節(jié)資率只有3%左右，究其原因是在事前環(huán)節(jié)引入了項目評估和論證，使預算的水分和彈性減少。您覺得這種方式是否值得提倡？賈康：我們談到的項目評估、績效評估這些概念，絕不應只是事后的概念，而應該貫穿于財政支出全程，涵蓋事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的評價和監(jiān)督機制。那么，就應充分肯定北京市這種事前環(huán)節(jié)的評估論證。

績效預算是一項復雜的制度安排，受各種條件的約束，當前還處于試點階段，但作為我國預算改革的一個遠期目標，可以從項目評估開始，先易后難，采用漸進的方式，逐步地最終實現(xiàn)全面績效預算制度。

《中國政府采購報》：既然績效預算是一個遠期目標，那么現(xiàn)階段實現(xiàn)預算管理的科學化、精細化，除了引入項目評估外，還需要做哪方面的工作？

賈康：建立和形成現(xiàn)代的科學的預算制度框架，我認為至少需要把握3個維度：一是形成一個把政府財力完全覆蓋、其中各個具體的部分相對獨立、但又相互協(xié)調(diào)銜接的預算體系。二是要進一步健全完善預算收支分類和制度標準體系，規(guī)范預算編制程序，細化預算的內(nèi)容，健全績效評估和支出問責的可操作方式。三是要建立健全完整規(guī)范的預算公開、信息披露制度，加快預算透明化，進而以公眾參與、公眾監(jiān)督來可持續(xù)地促進國家公共資源配置領域、公共理財系統(tǒng)管理的科學化、精細化，提高科學理財、民主理財、依法理財?shù)乃?。項目評估只是這一整套創(chuàng)新事項中的一個具體內(nèi)容。

4、政府采購改革的前景是綜合改革

 政府采購改革是一種綜合改革，一定要放在全局之內(nèi)和其他改革有機地結合在一起。

《中國政府采購報》：十二五”即將開啟，您認為今后政府采購改革關鍵是什么？

賈康：深化政府采購制度改革和創(chuàng)新，必須要有一些具體的從機制、制度上解決問題的新思路、新措施。政府采購制度改革既涉及政府采購改革的制度框架問題，又有執(zhí)行機制、實踐方式問題。既然要把政府采購制度改革作為一個大方向推行下去，既然合理的政府采購制度安排必然要超越既得利益眼界，那么今后一個很具實質(zhì)性的問題，就是如何有理、有利、有節(jié)地沖破既得利益的障礙，形成綜合改革不可逆轉的勢頭。

《中國政府采購報》：在2008年的煙臺模式研討會上，您曾經(jīng)評價煙臺模式較充分體現(xiàn)了政府采購制度改革的本意，是一種較理想的模式。那么，煙臺模式對于深化政府采購改革提供了怎樣的借鑒和啟示？

賈康：重要啟示之一，是政府采購改革必是一種綜合改革，一定要放在全局之內(nèi)和其他改革有機結合在一起。在公共財政建設中，需要一個在管理層面把握大局的戰(zhàn)略考慮。煙臺模式恰恰就體現(xiàn)了這種戰(zhàn)略層面的考慮，把部門預算改革、政府采購改革以及政府越來越重視的績效預算考核有機結合在一起，形成了綜合改革。在這個框架之下才形成了有聲有色的政府采購改革局面。

既得利益者一定是希望把政府改革放在比較低的層面的。但煙臺模式給予既得利益者的空間很小，并使既得利益者意識到：面對這樣的政府采購改革是需要調(diào)整自己的利益慣性而順應新機制的。所以，如果要總結煙臺工作經(jīng)驗的話，應該強調(diào)，這樣的改革創(chuàng)新是和公共財政建設的方方面面緊密貫通在一起、適應市場經(jīng)濟發(fā)展和服務于現(xiàn)代化經(jīng)濟社會轉軌的一種高層次的配套改革事項，而不是簡單的局部的管理改進。

《中國政府采購報》：那么，今后深化政府采購改革還需要在哪些具體的方面做出努力？

賈康：我認為，首先，需要有一個比較理性的反思，通盤審視現(xiàn)在的制度和管理，正視實踐中存在的問題，承認改革的重要性，從全局角度推進公共財政建設，來實現(xiàn)4項預算支出改革制度的內(nèi)恰的銜接。

其次，從合理的機制設計的角度看，在公共財政的框架下，政府的理財系統(tǒng)必須堅持實現(xiàn)預算完整性，財政部門理財內(nèi)容中包括的政府采購支出活動也必須在一個完整的預算形式里得到體現(xiàn)和反映。這也應推及政府采購目標和機制的覆蓋面問題。政府采購制度規(guī)則所覆蓋的政府采購活動范圍，不應僅按資金來源認定，而需要按這些項目的功能認定。在很多履行政府公共功能的采購支出里面，財政性資金只占其中一部分。如果認定只有百分之百以財政性資金作為來源的采購活動才能納入政府采購制度規(guī)則的覆蓋范圍，比照現(xiàn)實就會發(fā)現(xiàn)一個為數(shù)巨大的公眾資源與資金數(shù)量要脫離調(diào)控范圍，不利于在轉軌過程中追求政府采購制度改革的本意。

再其次，在監(jiān)督層面，需要建立財政支出的“全景”、“全程”監(jiān)督體系，最為根本的是制度建設，再加上技術創(chuàng)新（“金財工程”是最典型的代表）。我國的政府采購法律制度正在逐步構成體系，但距離理想的完善的制度安排還有一定的距離。今后，在改進完善相關監(jiān)督體系過程中，社會公眾、媒體監(jiān)督可以側重于從微觀案例層面了解問題，社會獨立機構監(jiān)督可以側重于從中觀視野和技術層面發(fā)現(xiàn)問題，而人大、政協(xié)、專家監(jiān)督可以更多地從宏觀、中觀、微觀貫通的視野發(fā)現(xiàn)問題，再加上財政內(nèi)部專司其職的監(jiān)督力量，這樣就可以從內(nèi)到外、從微觀到宏觀全方位地形成“全景”、“全程”監(jiān)督體系，保證財政支出（包括采購支出）管理科學化與精細化的推進。

《中國政府采購報》：經(jīng)歷了10多年的政府采購改革歷程，政府采購也似乎步入了疲倦期，許多人都會發(fā)出這樣的感慨：改革怎么這么慢，這么難。您對政府采購改革的前景怎么看？

賈康：其實，根據(jù)改革方面的經(jīng)驗，我覺得政府采購的改革進程不能只用“慢”來形容。就像30多年的改革開放路程，在過去的某個時間點上，改革當事者往往會覺得改革很慢、很難推進，可現(xiàn)在回過頭看，改革變化何其巨大。問題是中國式“漸進改革”走到現(xiàn)在，已不存在無人受損、只有人受益的“帕累托”式的改革，但我也不認同已落入沒有發(fā)展空間的改革“絕境”。前瞻政府采購改革，雖然有挑戰(zhàn)、有困惑、有艱難，但更多的應該是發(fā)展的希望，并應該努力化解阻力，以更大的決心與勇氣在改革創(chuàng)新中前行。