劃清非招標采購管理的楚河漢界

■ 非招標辦法（征求意見稿）重點看（1）

劃清非招標采購管理的楚河漢界

■ 編者按：

《政府采購非招標采購方式管理辦法》（征求意見稿）甫出，即引起了政府采購業(yè)界的強烈反響。在這部旨在填補法律空白，解決非招標方式采購管理和操作實際問題的辦法中，哪些條款最值得關(guān)注和推敲？業(yè)內(nèi)人士又有怎樣的觀點和建議？本報特辟出專欄，以章節(jié)為單位，與您一同重點看。

■ 本報記者 張靜遠

《政府采購非招標采購方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）第一章為總則部分，共分4條，分別對辦法制定目的、基本概念界定、適用范圍、管理審批主體作出了規(guī)定。在業(yè)內(nèi)人士看來，適用范圍、管理審批主體等相關(guān)規(guī)定有較大突破。

《辦法》涵蓋非招標工程項目

【重點條款導航】

第二條第三款 本辦法所稱工程，是指依法不進行招標的政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。

第三條  符合以下情形之一的，采購人可以采用非招標采購方式采購：（一）依法制定的集中采購目錄以內(nèi)未達到公開招標數(shù)額的貨物、服務(wù)；（二）政府采購限額標準以上、公開招標數(shù)額以下的貨物、服務(wù)；（三）公開招標數(shù)額以上、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務(wù)；（四）依法不進行招標的工程。

【條款解析】

根據(jù)上述規(guī)定，《辦法》的適用對象基本可以分為兩大類：一大類是依據(jù)《政府采購法》和相關(guān)法律不需進行公開招標的貨物、工程和服務(wù)項目；另一類為本應(yīng)依法招標采購但經(jīng)批準可采用非公開招標方式的貨物、服務(wù)類采購項目。其中前一類又可分為：政府采購限額標準以上、公開招標數(shù)額以下的或集中采購目錄以內(nèi)未達到公開招標數(shù)額的貨物、服務(wù)類項目，以及依法不進行招標的工程類項目這兩類。對于非招標類工程，辦法第二條特別規(guī)定，工程是指依法不進行招標的政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。

【業(yè)內(nèi)觀點】

業(yè)內(nèi)人士認為，《辦法》將依法不進行招標的政府采購工程與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)也將納入規(guī)定范疇，旨在明確不同法律體系對工程類項目管轄權(quán)的分工?！掇k法》關(guān)于工程的概念界定與《招投標法實施條例》的表述一致，兩者在對工程類項目的管理上互為補集。

針對《辦法》中關(guān)于原本應(yīng)依法進行公開招標的項目經(jīng)批準可走非招標程序的規(guī)定，有網(wǎng)友提出，這類項目的采購方式應(yīng)當先轉(zhuǎn)為邀請招標，在邀請招標不能實施的情況下才可考慮非招標的采購形式。而江蘇省政府采購中心副主任龔云峰則認為，原本應(yīng)當走公開招標而提出采用非招標方式申請的項目當中，有不少項目屬于緊急采購，設(shè)置審批關(guān)卡就意味著增加了采購的時間成本。龔云峰建議，辦法是否可針對一些此類情況專門設(shè)置省略審批環(huán)節(jié)的綠色通道，以保證緊急項目可順利如期完成。對于該條規(guī)定，浙江省松陽縣招投標中心工作人員張志軍認為，《辦法》并未提及項目在什么樣的情形中可批準改走非招標程序，為日后的管理留下了空白。

就工程類非招標項目的規(guī)定，張志軍提出應(yīng)專門標注出此類項目須為政府采購類項目的前提。張志軍認為，工程類項目包括政府采購項目和非政府采購項目。非政府采購的工程招標項目，即便不采用招標方式，也須依照招投標法法律體系的規(guī)定，履行相關(guān)審批程序后進行自行采購，而不受本辦法約束。

此外，也有一位不愿意透露姓名的代理機構(gòu)從業(yè)人員認為，競爭性談判等非招標采購方式在程序上的設(shè)計主要是基于貨物、服務(wù)類采購需求，而工程類采購專業(yè)性較強，現(xiàn)將其納入該采購方式體系，是否會符合實際還有待考證。

賦予縣級財政部門審批權(quán)

【重點條款導航】

第四條第二款  達到招標規(guī)模標準、依法不進行招標的工程項目，需采用非招標采購方式的，采購人應(yīng)當在采購活動開始前，報經(jīng)主管部門同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。

第四條第三款  財政預算實行省直接管理縣財政改革的地區(qū)，縣級人民政府財政部門可以根據(jù)需要并報經(jīng)省級人民政府財政部門批準，行使本條第一款、第二款規(guī)定的職權(quán)。

【條款解析】

依據(jù)《辦法》規(guī)定，兩類非招標項目需要經(jīng)過審批方能進行采購：一是本應(yīng)依法進行公開招標的貨物、服務(wù)類項目，二是依法不進行招標采購的工程。

《政府采購法》第四條規(guī)定政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，而其中競爭性談判、詢價采購等各類非招標采購方式的適用范圍均被規(guī)定為貨物服務(wù)類采購，工程類非招標采購項目的管理辦法并無明確制度來規(guī)范?！掇k法》明確了工程類非招標項目需要財政部門進行審批的要求，填補了工程類非招標管理的空白。

就項目的審批權(quán)問題，辦法重申了《政府采購法》第二十七條的規(guī)定：貨物、服務(wù)類采購因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應(yīng)當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。同時，就省管縣的非招標采購項目，辦法明確了其審批權(quán)在縣一級監(jiān)督管理部門。

【業(yè)內(nèi)人士觀點】

就采用非招標方式的工程項目，國聯(lián)律師事務(wù)所律師周淑梅和北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德均告訴記者，在以往實踐中，不少本應(yīng)進行公開招標的項目經(jīng)相關(guān)批準后便可自行采購。《辦法》關(guān)于工程類非招標項目需報監(jiān)管部門審批的規(guī)定是一項創(chuàng)新，但是，《辦法》對工程與貨物、服務(wù)的審批要求進行區(qū)別對待似乎不妥。

而中招國際招標公司副總經(jīng)理胡杰則表示，《辦法》中的這一項規(guī)定反映了《政府采購法》中將政府采購內(nèi)容劃定為貨物、服務(wù)、工程三大類的規(guī)定，將非招標類工程采購納入管理能夠體現(xiàn)政府采購法對工程類采購的主旨。

對于省管縣審批權(quán)的規(guī)定，蘇州大學法學院副教授朱中一認為，這項規(guī)定是審批權(quán)力下放的反映，體現(xiàn)了一級采購、一級監(jiān)管的要求。但朱中一提出，相關(guān)規(guī)定可能觸動了《政府采購法》的規(guī)定，可能存在合法性問題。