非招標管理直面實踐難題

■ 非招標辦法（征求意見稿）重點看（2）

非招標管理直面實踐難題

■ 本報記者 賈璐 實習生 程紅琳

《政府采購非招標采購方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）第二章為一般規(guī)定部分，共26條。在業(yè)內(nèi)人士看來，部分條款對實踐中的難點問題作出了有針對性的規(guī)定。

預算項目界定化整為零

【重點條款導航】

第五條 在一個財政年度內(nèi)，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)，采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標數(shù)額標準的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標，但項目預算調(diào)整的或者依法經(jīng)批準采用公開招標以外方式采購的除外。

【條款解析】

某年3月，A單位通過競爭性談判采購了共計40萬元的打印機；5月，通過詢價采購了約50萬元的一體機；10月，通過競爭性談判采購了逾60萬元的打印機。據(jù)了解，該地的公開招標數(shù)額標準為120萬元。由于一體機具有打印功能，A單位此舉是否屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標？ “哪些產(chǎn)品屬同一類？打印機和一體機算不算同一類？桌子和椅子是不是同一類？對于這些問題，不同的人可能有不同的認識。” 浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處張旭東指出：“本條款將化整為零的判斷標準統(tǒng)一到預算項目，突出了政府采購的財政預算執(zhí)行屬性，是財政管理的應(yīng)有之義。”

同時，本條款也明確例外情況，即項目預算調(diào)整的或者依法經(jīng)批準采用公開招標以外方式采購的不屬于化整為零的范疇。

曾供職于政府采購法律咨詢行業(yè)數(shù)年的律師高虹靜分析指出，因工程項目很難被拆分、肢解，幾乎不存在化整為零的現(xiàn)象，應(yīng)當是出于這種原因，本條款未涉及工程項目。

【業(yè)內(nèi)觀點】

接受記者采訪的大多數(shù)業(yè)內(nèi)人士表示，本條款對化整為零作出進一步的界定，為監(jiān)督部門提供了明確的判定依據(jù)。

“這條規(guī)定參照了國際慣例，在起草《招標投標法》和制訂政府采購法律法規(guī)時都曾考慮加入類似條款，但因執(zhí)行和檢查存在較大難度，最終沒能實現(xiàn)。”國信招標集團總工程師荊貴鎖表示：“如果今后能夠執(zhí)行這一規(guī)定，應(yīng)該是一種進步。” 

“浙江等地多年來均按預算項目的標準界定化整為零，取得了良好的效果。本條款是對實踐中先進經(jīng)驗的汲取，相信能有效約束采購單位化整為零的現(xiàn)象。”一位業(yè)內(nèi)專家表示。

此外，《政府采購法》第二十八條規(guī)定“采購人不得將應(yīng)當以公開招標方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標采購”，但在法律責任部分并無相應(yīng)的處罰條款。因此，一位不愿具名的實踐工作者建議：“應(yīng)明確規(guī)避公開招標的法律責任和實施處罰的主體，便于監(jiān)督。否則規(guī)定再細，處罰措施不到位，這一條款也會名存實亡。”

明確工程項目采購方式變更

【重點條款導航】

第六條 達到公開招標數(shù)額的貨物、服務(wù)項目，或者達到招標規(guī)模標準、依法不進行招標的工程項目，申請采用非招標采購方式采購的，申請人應(yīng)當向財政部門提交以下材料并對材料的真實性負責：

（一）項目基本情況說明；

（二）項目預算金額和預算批復文件，或者資金來源證明；

（三）擬申請采用的采購方式和理由；

（四）財政部門要求的其他相關(guān)證明材料。

 申請采用單一來源采購方式，屬于本辦法第四十三條第一項情形的，還需提供三名以上專業(yè)人員的論證意見、專業(yè)人員名單以及在省級以上財政部門指定媒體上公示的情況。

【條款解析】

 這是近日發(fā)生在某地采購代理機構(gòu)的真實事件。某采購單位以“以前一直是找這家供應(yīng)商采購的”為由申請單一來源，被財政部門批準。采購計劃書報到采購代理機構(gòu)后，采購代理機構(gòu)認為采購單位申請單一來源的依據(jù)并不充分，但是苦于法律上無規(guī)定，因此束手無策。

“本條出臺后，今后嚴肅采購單位申請單一來源行為就有依據(jù)了。” 該采購代理機構(gòu)負責人欣喜地表示。

本條是對公開招標轉(zhuǎn)為非招標采購方式的審批程序性規(guī)定。第一款明確了貨物、服務(wù)、工程申請非招標采購方式時需提供的材料；第二款規(guī)定了以“只能從唯一供應(yīng)商處采購的”為理由，申請單一來源時，所需的申請材料和論證、公示方法。

其中，關(guān)于貨物、服務(wù)項目申請變更采購方式時，需提供的程序性材料，與之前變更采購方式時要審查的程序和規(guī)范性文件一致。而單一來源的論證與公示，則借鑒了實踐中的成熟經(jīng)驗。 

“本條的焦點是明確提出了工程項目變更采購方式的問題。”高虹靜指出：“為什么要將工程項目納入此條呢？因為雖然《政府采購法》第四條規(guī)定工程招投標適用于《招標投標法》，但是事實上工程項目也存在特殊情況無法招標投標的時候。那么此時如果采用了競爭性談判或單一來源等非招標方式，實際上又需要適用《政府采購法》。”

對于本條第二款，張旭東認為，《政府采購法》實施以來，就如何有效規(guī)范單一來源采購方式申請和審批，防止單一來源的濫用，促進單一來源采購的透明度，全國各地都進行了有益的探索。如，浙江于2007年制定《浙江省政府采購方式和采購類型審批管理辦法》，規(guī)定凡采購單位申請單一來源采購，應(yīng)提供申請報告、審批表、專家論證意見等六項材料，由財政部門在指定媒體公示，公示無異議的予以批準。

【業(yè)內(nèi)人士觀點】

近九成接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士均表示，很高興地看到本條將實踐中的做法以法律的形式固定下來，彌補了政府采購法律空白。

高虹靜認為，對于工程項目變更采購方式，實踐操作中可能還會遇到新的問題。一位不愿具名的一線操作者則指出，針對本條第二款中的“專家論證”，應(yīng)出臺操作細則規(guī)范，否則很容易流于形式。而廣東省深圳市財政委員會政府采購監(jiān)督管理辦公室汪泳建議，在單一來源采購方式的申請在本條規(guī)定的論證、公示基礎(chǔ)上，還可以建立供應(yīng)商舉證機制。