非招標(biāo)管理直面實(shí)踐難題

■ 非招標(biāo)辦法（征求意見(jiàn)稿）重點(diǎn)看（2）

非招標(biāo)管理直面實(shí)踐難題

■ 本報(bào)記者 賈璐 實(shí)習(xí)生 程紅琳

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第二章為一般規(guī)定部分，共26條。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，部分條款對(duì)實(shí)踐中的難點(diǎn)問(wèn)題作出了有針對(duì)性的規(guī)定。

預(yù)算項(xiàng)目界定化整為零

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第五條 在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，采購(gòu)人將一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)，采用公開(kāi)招標(biāo)以外的方式多次采購(gòu)，累計(jì)資金數(shù)額超過(guò)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，但項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的或者依法經(jīng)批準(zhǔn)采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式采購(gòu)的除外。

【條款解析】

某年3月，A單位通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)了共計(jì)40萬(wàn)元的打印機(jī)；5月，通過(guò)詢價(jià)采購(gòu)了約50萬(wàn)元的一體機(jī)；10月，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)了逾60萬(wàn)元的打印機(jī)。據(jù)了解，該地的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為120萬(wàn)元。由于一體機(jī)具有打印功能，A單位此舉是否屬于以化整為零方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)？ “哪些產(chǎn)品屬同一類？打印機(jī)和一體機(jī)算不算同一類？桌子和椅子是不是同一類？對(duì)于這些問(wèn)題，不同的人可能有不同的認(rèn)識(shí)。” 浙江省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處張旭東指出：“本條款將化整為零的判斷標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到預(yù)算項(xiàng)目，突出了政府采購(gòu)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行屬性，是財(cái)政管理的應(yīng)有之義。”

同時(shí)，本條款也明確例外情況，即項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的或者依法經(jīng)批準(zhǔn)采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式采購(gòu)的不屬于化整為零的范疇。

曾供職于政府采購(gòu)法律咨詢行業(yè)數(shù)年的律師高虹靜分析指出，因工程項(xiàng)目很難被拆分、肢解，幾乎不存在化整為零的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)是出于這種原因，本條款未涉及工程項(xiàng)目。

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

接受記者采訪的大多數(shù)業(yè)內(nèi)人士表示，本條款對(duì)化整為零作出進(jìn)一步的界定，為監(jiān)督部門(mén)提供了明確的判定依據(jù)。

“這條規(guī)定參照了國(guó)際慣例，在起草《招標(biāo)投標(biāo)法》和制訂政府采購(gòu)法律法規(guī)時(shí)都曾考慮加入類似條款，但因執(zhí)行和檢查存在較大難度，最終沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。”國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖表示：“如果今后能夠執(zhí)行這一規(guī)定，應(yīng)該是一種進(jìn)步。” 

“浙江等地多年來(lái)均按預(yù)算項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)界定化整為零，取得了良好的效果。本條款是對(duì)實(shí)踐中先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的汲取，相信能有效約束采購(gòu)單位化整為零的現(xiàn)象。”一位業(yè)內(nèi)專家表示。

此外，《政府采購(gòu)法》第二十八條規(guī)定“采購(gòu)人不得將應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)”，但在法律責(zé)任部分并無(wú)相應(yīng)的處罰條款。因此，一位不愿具名的實(shí)踐工作者建議：“應(yīng)明確規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的法律責(zé)任和實(shí)施處罰的主體，便于監(jiān)督。否則規(guī)定再細(xì)，處罰措施不到位，這一條款也會(huì)名存實(shí)亡。”

明確工程項(xiàng)目采購(gòu)方式變更

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第六條 達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，或者達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目，申請(qǐng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門(mén)提交以下材料并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：

（一）項(xiàng)目基本情況說(shuō)明；

（二）項(xiàng)目預(yù)算金額和預(yù)算批復(fù)文件，或者資金來(lái)源證明；

（三）擬申請(qǐng)采用的采購(gòu)方式和理由；

（四）財(cái)政部門(mén)要求的其他相關(guān)證明材料。

 申請(qǐng)采用單一來(lái)源采購(gòu)方式，屬于本辦法第四十三條第一項(xiàng)情形的，還需提供三名以上專業(yè)人員的論證意見(jiàn)、專業(yè)人員名單以及在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定媒體上公示的情況。

【條款解析】

 這是近日發(fā)生在某地采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的真實(shí)事件。某采購(gòu)單位以“以前一直是找這家供應(yīng)商采購(gòu)的”為由申請(qǐng)單一來(lái)源，被財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。采購(gòu)計(jì)劃書(shū)報(bào)到采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)后，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為采購(gòu)單位申請(qǐng)單一來(lái)源的依據(jù)并不充分，但是苦于法律上無(wú)規(guī)定，因此束手無(wú)策。

“本條出臺(tái)后，今后嚴(yán)肅采購(gòu)單位申請(qǐng)單一來(lái)源行為就有依據(jù)了。” 該采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人欣喜地表示。

本條是對(duì)公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為非招標(biāo)采購(gòu)方式的審批程序性規(guī)定。第一款明確了貨物、服務(wù)、工程申請(qǐng)非招標(biāo)采購(gòu)方式時(shí)需提供的材料；第二款規(guī)定了以“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”為理由，申請(qǐng)單一來(lái)源時(shí)，所需的申請(qǐng)材料和論證、公示方法。

其中，關(guān)于貨物、服務(wù)項(xiàng)目申請(qǐng)變更采購(gòu)方式時(shí)，需提供的程序性材料，與之前變更采購(gòu)方式時(shí)要審查的程序和規(guī)范性文件一致。而單一來(lái)源的論證與公示，則借鑒了實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)。 

“本條的焦點(diǎn)是明確提出了工程項(xiàng)目變更采購(gòu)方式的問(wèn)題。”高虹靜指出：“為什么要將工程項(xiàng)目納入此條呢？因?yàn)殡m然《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定工程招投標(biāo)適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》，但是事實(shí)上工程項(xiàng)目也存在特殊情況無(wú)法招標(biāo)投標(biāo)的時(shí)候。那么此時(shí)如果采用了競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源等非招標(biāo)方式，實(shí)際上又需要適用《政府采購(gòu)法》。”

對(duì)于本條第二款，張旭東認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，就如何有效規(guī)范單一來(lái)源采購(gòu)方式申請(qǐng)和審批，防止單一來(lái)源的濫用，促進(jìn)單一來(lái)源采購(gòu)的透明度，全國(guó)各地都進(jìn)行了有益的探索。如，浙江于2007年制定《浙江省政府采購(gòu)方式和采購(gòu)類型審批管理辦法》，規(guī)定凡采購(gòu)單位申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)，應(yīng)提供申請(qǐng)報(bào)告、審批表、專家論證意見(jiàn)等六項(xiàng)材料，由財(cái)政部門(mén)在指定媒體公示，公示無(wú)異議的予以批準(zhǔn)。

【業(yè)內(nèi)人士觀點(diǎn)】

近九成接受記者采訪的業(yè)內(nèi)人士均表示，很高興地看到本條將實(shí)踐中的做法以法律的形式固定下來(lái)，彌補(bǔ)了政府采購(gòu)法律空白。

高虹靜認(rèn)為，對(duì)于工程項(xiàng)目變更采購(gòu)方式，實(shí)踐操作中可能還會(huì)遇到新的問(wèn)題。一位不愿具名的一線操作者則指出，針對(duì)本條第二款中的“專家論證”，應(yīng)出臺(tái)操作細(xì)則規(guī)范，否則很容易流于形式。而廣東省深圳市財(cái)政委員會(huì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦公室汪泳建議，在單一來(lái)源采購(gòu)方式的申請(qǐng)?jiān)诒緱l規(guī)定的論證、公示基礎(chǔ)上，還可以建立供應(yīng)商舉證機(jī)制。