競(jìng)爭(zhēng)性談判程序貼近實(shí)踐

■ 非招標(biāo)辦法（征求意見(jiàn)稿）重點(diǎn)看（4）

競(jìng)爭(zhēng)性談判程序貼近實(shí)踐

■ 本報(bào)記者  張靜遠(yuǎn)

在《政府采購(gòu)法》規(guī)定的非招標(biāo)采購(gòu)方式中，競(jìng)爭(zhēng)性談判無(wú)疑是使用頻次頗高的一種，在部分地區(qū)，其使用次數(shù)甚至超過(guò)其他采購(gòu)方式的總和。然而，如此“受寵”的采購(gòu)方式在實(shí)際應(yīng)用中卻面臨著程序和操作是否合法的質(zhì)疑。而新公布的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）正力圖改變這一現(xiàn)狀。

談判供應(yīng)商能否是2家

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第三十一條 競(jìng)爭(zhēng)性談判是指談判小組確定不少于三家的供應(yīng)商，就采購(gòu)事宜進(jìn)行談判，采購(gòu)人從談判小組推薦的成交候選人中順序確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

第四十一條 競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)中，提交響應(yīng)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)談判文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后繼續(xù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)；提交響應(yīng)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)談判文件要求的供應(yīng)商只有一家時(shí)，應(yīng)當(dāng)終止競(jìng)爭(zhēng)性談判，重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

【條款解析】

依據(jù)《政府采購(gòu)法》，公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判以及詢(xún)價(jià)采購(gòu)均須3家以上供應(yīng)商參與。但在實(shí)踐中，組織競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目時(shí)常會(huì)遇到這種問(wèn)題——只有2家供應(yīng)商響應(yīng)。

作為一部部門(mén)規(guī)章，《辦法》自然不能作出有2家供應(yīng)商參與即可進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判這樣與《政府采購(gòu)法》第三十八條第三款相悖的規(guī)定。但《辦法》將供應(yīng)商不足3家的情形作為特殊情形補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，既遵從了上位法的要求，也對(duì)實(shí)務(wù)中的特殊情形作了規(guī)定。

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)總工程師荊貴鎖表示，在以往的實(shí)踐中，對(duì)于僅有2家供應(yīng)商響應(yīng)的情形，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)一般會(huì)報(bào)監(jiān)管部門(mén)審批，獲批后繼續(xù)走競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序。因此，《辦法》的這一規(guī)定是將實(shí)踐的一貫做法寫(xiě)進(jìn)了制度中。

“但是，如果一開(kāi)始就知道市場(chǎng)上只有2家潛在供應(yīng)商該怎么辦？誠(chéng)然，依據(jù)《辦法》內(nèi)容，采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)大可先成立談判小組、制定談判文件，等2家供應(yīng)商響應(yīng)之后再報(bào)監(jiān)管部門(mén)審批?？墒牵@種做法算不算對(duì)法律不夠尊重？” 浙江省松陽(yáng)縣發(fā)展和改革局張志軍提出了這樣的疑問(wèn)。張志軍認(rèn)為，針對(duì)上述情形應(yīng)當(dāng)采取怎樣的合法程序進(jìn)行采購(gòu)，在政府采購(gòu)法律體系中找不到明確的答案。不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在這種情況下，此番《辦法》在實(shí)務(wù)層面為這種情形提供了解決的途徑，然而要從根本上解決問(wèn)題，必須通過(guò)對(duì)上位法的修改方能實(shí)現(xiàn)。

哪些情形可采用競(jìng)爭(zhēng)性談判

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第三十二條 符合下列情形之一的采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)：

（一）招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；

（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；

（三）非采購(gòu)人所能預(yù)見(jiàn)或者非采購(gòu)人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶(hù)緊急需要的；

（四）因需求不明確、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)、藝術(shù)品采購(gòu)等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。

【條款解析】

實(shí)際操作中，采購(gòu)人因自身操作不當(dāng)?shù)仍蛐鑼⒐_(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性談判的要求頻頻被提出?！掇k法》通過(guò)一些細(xì)節(jié)規(guī)定對(duì)此類(lèi)不符合競(jìng)爭(zhēng)性談判本意的情形進(jìn)行了一定程度上的遏制。

就采購(gòu)人企圖通過(guò)拖延來(lái)規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的情形，《辦法》第三十二條第三款專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“非采購(gòu)人所能預(yù)見(jiàn)或者非采購(gòu)人拖延造成”作為緊急采購(gòu)時(shí)轉(zhuǎn)變采購(gòu)方式的條件，采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)可依此條規(guī)定駁回此類(lèi)方式變更申請(qǐng)。

關(guān)于采購(gòu)人單位因主觀原因不肯明確價(jià)格總額而故意申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)性談判的情形，《辦法》也通過(guò)細(xì)節(jié)規(guī)定將其排除?！掇k法》第三十二條第四款明確了所謂不能確定價(jià)格總額的四種情形，大致可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是因項(xiàng)目自身原因而不能明確具體需求總額的；另一類(lèi)是因產(chǎn)品自身的市場(chǎng)價(jià)未形成，需要在談判中確定具體交易價(jià)格的。

采購(gòu)監(jiān)管人員可由此追問(wèn)采購(gòu)人不明確采購(gòu)需求的情形屬哪一類(lèi)別，并駁回采購(gòu)人故意不明確需求總額而遞交的采購(gòu)方式變更申請(qǐng)。

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

對(duì)于《辦法》第三十二條，有讀者對(duì)該條規(guī)定與政府采購(gòu)法第三十條有著相同的不解。這位讀者認(rèn)為，二者的第二款和第四款所規(guī)定的內(nèi)容似乎均為不能確定需求的情形，那么為何要分開(kāi)規(guī)定？而這種區(qū)分得到了南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒的肯定。何紅鋒認(rèn)為，第二款規(guī)定的情形是指因技術(shù)復(fù)雜等因素造成的產(chǎn)品需求不明確；而第四款規(guī)定的情形則是需求總量不明確或產(chǎn)品價(jià)格不明確的情形。

第四款的規(guī)定體現(xiàn)了政府采購(gòu)要擰干毛巾里最后一滴水的要求，這項(xiàng)要求將通過(guò)在貿(mào)易中尋求利益最大化的市場(chǎng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。何紅鋒指出，采購(gòu)中，同樣的產(chǎn)品買(mǎi)1件和100件的價(jià)格一定是不同的。而需求總量不能明確的情形在工程類(lèi)采購(gòu)中較為常見(jiàn)，這款規(guī)定讓競(jìng)爭(zhēng)性談判更加適用于工程類(lèi)非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目。而藝術(shù)品、專(zhuān)利產(chǎn)品等并無(wú)明確的市場(chǎng)價(jià)，采供雙方只有在談判中歷經(jīng)幾輪對(duì)弈才能找到實(shí)現(xiàn)雙贏的完美利益分割點(diǎn)。何紅鋒表示，用日常生活中的購(gòu)物作類(lèi)比的話，政府采購(gòu)不是在超市里買(mǎi)定價(jià)產(chǎn)品，而是在批發(fā)市場(chǎng)里通過(guò)討價(jià)還價(jià)實(shí)現(xiàn)最高性?xún)r(jià)比。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用范圍，荊貴鎖則提出了前瞻性觀點(diǎn)。在這位實(shí)務(wù)專(zhuān)家眼中，競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序雖然簡(jiǎn)單，但也是一種“技術(shù)活”，其技術(shù)含量不見(jiàn)得亞于公開(kāi)招標(biāo)。荊貴鎖指出，每一種采購(gòu)方式都應(yīng)當(dāng)對(duì)口一種或幾種特定的采購(gòu)情形。競(jìng)爭(zhēng)性談判在需求不明確或技術(shù)指標(biāo)不明確的項(xiàng)目中的確發(fā)揮了不可或缺的功效。但是對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)失敗或來(lái)不及進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，將其轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判是否合適？競(jìng)爭(zhēng)性談判是否能夠很好的服務(wù)于這類(lèi)項(xiàng)目？這是上位法下一步需要思考和解決的問(wèn)題。

談判文件由談判小組制定合適嗎

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第三十三條 競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式應(yīng)當(dāng)遵循下列基本程序：

（一）采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)成立談判小組；

（二）談判小組制定或確認(rèn)談判文件；

（三）談判小組確定參加談判的供應(yīng)商，并發(fā)出談判文件；

（四）談判小組與供應(yīng)商談判，并提交評(píng)審報(bào)告；

（五）采購(gòu)人確定成交供應(yīng)商；

（六）簽訂政府采購(gòu)合同。

【條款解析】

因供應(yīng)商不足三家被廢標(biāo)而由公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目，原招標(biāo)文件是否應(yīng)廢除，而由談判小組重新起草談判文件呢？

對(duì)此，《辦法》第三十三條第二款給出了答案：談判小組可以確認(rèn)談判文件。該規(guī)定為此類(lèi)公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目開(kāi)通了高效采購(gòu)的綠色通道。

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

荊貴鎖認(rèn)為，談判小組制定文件的規(guī)定在實(shí)務(wù)操作中很難被貫徹執(zhí)行，這是由市場(chǎng)因素決定的。目前，采購(gòu)單位的預(yù)算中并無(wú)專(zhuān)家費(fèi)、代理費(fèi)這樣的開(kāi)支欄，此類(lèi)經(jīng)費(fèi)多由中標(biāo)供應(yīng)商支付。競(jìng)爭(zhēng)性談判類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)金額多在公開(kāi)招標(biāo)限額以下，專(zhuān)家費(fèi)、代理費(fèi)等也因成交價(jià)格降低而下浮。在這種情況下，要求談判專(zhuān)家付出編制談判文件等更耗時(shí)且技術(shù)含量高更的勞動(dòng)并不不符合市場(chǎng)規(guī)律。如果強(qiáng)制要求談判小組編制招標(biāo)文件，可能會(huì)造成被抽取到的專(zhuān)家以種種理由拒絕參加談判小組。

張志軍就談判小組全程參與競(jìng)爭(zhēng)性談判的規(guī)定談了他的看法。他認(rèn)為，談判小組全程代表采購(gòu)人參與項(xiàng)目談判相關(guān)活動(dòng)的規(guī)定有利有弊：談判小組熟悉談判文件，在談判過(guò)程中可以很好的解釋文件中規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，保證采購(gòu)結(jié)果與文件本意不相背離，這是其優(yōu)勢(shì)；但其缺陷在于多個(gè)環(huán)節(jié)均交由同一個(gè)團(tuán)隊(duì)來(lái)負(fù)責(zé)，且其中為設(shè)置制約要求，由此帶來(lái)的廉政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)在堪憂。

響應(yīng)文件哪些內(nèi)容可以改

【重點(diǎn)條款導(dǎo)航】

第三十七條  屬于本辦法第三十二條第二項(xiàng)、第四項(xiàng)情形的，在談判過(guò)程中，談判小組可以根據(jù)談判情況修訂采購(gòu)需求中的技術(shù)、質(zhì)量或性能特點(diǎn)以及相應(yīng)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，使采購(gòu)需求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變動(dòng)。談判小組應(yīng)當(dāng)在談判文件中規(guī)定采購(gòu)需求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)可以實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的范圍和程序。

采購(gòu)需求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)在談判過(guò)程中產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的，談判小組應(yīng)當(dāng)及時(shí)以書(shū)面形式同時(shí)通知所有參加談判的供應(yīng)商。

第三十八條  談判小組在對(duì)響應(yīng)文件的有效性、完整性和響應(yīng)程度進(jìn)行審查時(shí)，可以要求供應(yīng)商對(duì)響應(yīng)文件中含義不明確、同類(lèi)問(wèn)題表述不一致或者有明顯文字和計(jì)算錯(cuò)誤的內(nèi)容等作出必要的澄清、說(shuō)明或者更正。供應(yīng)商的澄清、說(shuō)明或者更正不得超出響應(yīng)文件的范圍或者改變響應(yīng)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。

談判小組要求供應(yīng)商澄清、說(shuō)明或者更正響應(yīng)文件應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出。供應(yīng)商的澄清、說(shuō)明或者更正應(yīng)當(dāng)由法定代表人或其授權(quán)代表簽字或者加蓋公章，由授權(quán)代表簽字的，應(yīng)當(dāng)附法定代表人授權(quán)書(shū)。供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字并附身份證明。

第三十九條  供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件未全部響應(yīng)采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性條款的，響應(yīng)文件無(wú)效。

【條款解析】

對(duì)于這兩條規(guī)定，絕大多數(shù)受訪者都提出如下疑問(wèn)：為什么談判文件可產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變動(dòng)，但響應(yīng)文件就不能變更實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容？在這種情形下，供應(yīng)商豈不是隨時(shí)可能因響應(yīng)文件不滿足新版談判文件的實(shí)質(zhì)性條件而被要求出局？

實(shí)際上，這條規(guī)定并不會(huì)造成上述情形。第三十八條中明確了供應(yīng)商不能變更實(shí)質(zhì)性條款的前提是“談判小組在對(duì)響應(yīng)文件的有效性、完整性和響應(yīng)程度進(jìn)行審查時(shí)”，也就是說(shuō)，談判過(guò)程中，供應(yīng)商可提出變更實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，但是在談判小組對(duì)其最新版相應(yīng)文件進(jìn)行審查時(shí)，供應(yīng)商不可再度變更實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。這條規(guī)定讓競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序更加法制化。此外，荊貴鎖特別指出，所謂“實(shí)質(zhì)性條款”是轉(zhuǎn)指加星號(hào)的、響應(yīng)文件必須滿足的條款，而非所有對(duì)采購(gòu)需求做出一定規(guī)定的條款。

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

對(duì)于由談判小組編制、變更采購(gòu)文件并由談判小組公平的向每一家供應(yīng)商發(fā)出變更通知的規(guī)定，何紅鋒認(rèn)為，談判小組作為一個(gè)臨時(shí)性組織，并不具備承擔(dān)民事責(zé)任的能力。如果談判過(guò)程中出了問(wèn)題，責(zé)任由談判小組所服務(wù)的采購(gòu)人單位來(lái)承擔(dān)，顯然不合理。這樣的問(wèn)題不止存在于競(jìng)爭(zhēng)性談判中，公開(kāi)招標(biāo)中評(píng)標(biāo)小組的責(zé)任也并無(wú)明確規(guī)定。

就何紅鋒談到的責(zé)權(quán)問(wèn)題，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授朱中一認(rèn)為，從法理上講，權(quán)利與責(zé)任必須對(duì)等。他建議談判過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡可能的做好記錄，從而可以明確每一項(xiàng)事宜的責(zé)任承擔(dān)人是談判小組中哪一位。