將政采納入全生命周期項目預(yù)算管理體系

政府采購法頒布十年報道之黑龍江

展望《政府采購法》實施的下一個10年，如何在公共財政框架內(nèi)做好政府采購文章？且看黑龍江給出的答案。

將政采納入全生命周期項目預(yù)算管理體系

——訪黑龍江省財政廳副廳長高大偉

■ 本報記者 賈璐 袁瑞娟 通訊員 劉佩玉

展望《政府采購法》實施的下一個10年，如何在公共財政框架內(nèi)做好政府采購文章？這是當前政府采購領(lǐng)域備受關(guān)注的命題。

精通預(yù)算管理、多年分管政府采購工作的黑龍江省財政廳副廳長高大偉給出了這樣的答案：“將政府采購納入構(gòu)建全生命周期項目預(yù)算管理體系中。”高大偉認為，作為財政支出改革的必然選擇，政府采購首先應(yīng)立足本位，將規(guī)范財政支出管理落到實處。要實現(xiàn)這一目標，需構(gòu)建起涵蓋需求管理、預(yù)算編制、資金審核、政府采購、資金支付及節(jié)余資金收回、績效評價等資金支出全生命周期的項目預(yù)算管理體制。

◆ 從源頭鎖定財政資金流向

“源清流凈，所以，對財政支出的管理也應(yīng)當從源頭，從預(yù)算開始。而預(yù)算想要編得實，就必須得有相應(yīng)的資產(chǎn)配置標準。”高大偉說。

在這種思想主導(dǎo)下，黑龍江省財政廳預(yù)算編審中心早就編制好了《省級黨政機關(guān)通用辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標準》（試行），為辦公設(shè)備家具的購置需求畫出了硬杠杠。

同時，在預(yù)算的編制、執(zhí)行方面，黑龍江財政部門也一直在穩(wěn)步推進。

記者了解到，該省省本級部門預(yù)算與政府采購預(yù)算編制已經(jīng)建立了由財政部門統(tǒng)一布置、預(yù)算單位統(tǒng)一編制上報、財政部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一匯總、統(tǒng)一批復(fù)的“五統(tǒng)一”工作模式。

目前，省直各預(yù)算單位基本能夠在編制年度部門預(yù)算時，依據(jù)《黑龍江省省級年度集中采購目錄和采購資金限額標準》中規(guī)定的采購類別、品目和相關(guān)支出標準編制政府采購預(yù)算，預(yù)算支出的源頭管理成效已經(jīng)顯現(xiàn)。但是高大偉認為，預(yù)算管理仍有很重要的功課要做：“目前還有兩個問題，一是有些預(yù)算單位在編制年度采購預(yù)算時，對政府采購目錄和采購資金限額標準不夠清楚，沒有將部門預(yù)算中用于政府采購的項目和資金全部列入政府采購預(yù)算，導(dǎo)致出現(xiàn)少編、漏編、錯編采購預(yù)算的情況。二是預(yù)算單位的主管部門審核不夠嚴格，存在采購預(yù)算編制不準確、不全面、串項問題，使得執(zhí)行中調(diào)整采購預(yù)算的情況較多。”

針對這些問題，他表示，下一步將加強對預(yù)算單位進行編制政府采購預(yù)算的指導(dǎo)和培訓(xùn)，以進一步提高政府采購預(yù)算的編報質(zhì)量。此外，將要求財政廳內(nèi)各業(yè)務(wù)處室認真審核分管預(yù)算單位編報的采購預(yù)算，如果出現(xiàn)虛報、漏報和錯報，要按照預(yù)算調(diào)整程序及時調(diào)整政府采購預(yù)算，否則不予采購。

◆ 從經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)向社會效益目標

“編完預(yù)算，在資金支出的鏈條上下一個出場的就是政府采購了。隨著公共財政時代的來臨，我們對政府采購的訴求已從最初的經(jīng)濟目標轉(zhuǎn)向廣泛的社會效益目標。”高大偉說。

今年，受宏觀經(jīng)濟運行形勢影響，黑龍江省財政收入與往年相比，增幅有所回落。如何優(yōu)化財稅資源配置，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌推進社會經(jīng)濟發(fā)展和民生改善，是當下擺在黑龍江財政人面前的問題。“我們的工作重心是繼續(xù)全力落實積極的財政政策，在促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的同時，堅持增投入、保重點，著力促進民生持續(xù)改善。”高大偉告訴記者：“緊跟公共財政支出的重點方向，為實現(xiàn)公共財政目標提供更多支撐，是政府采購的重要使命。而黑龍江政府采購在農(nóng)業(yè)、藥品、教育文化等民生領(lǐng)域的表現(xiàn)確實可圈可點。

“農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，也是黑龍江最大的優(yōu)勢。”高大偉這樣說。據(jù)了解，今年黑龍江省財政部門仍將繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)機械化建設(shè)，深入落實各項強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。

在推進農(nóng)業(yè)機械化的道路上，黑龍江農(nóng)機設(shè)備采購及服務(wù)大放異彩。2011年，該省財政籌集資金22.5億元，購置農(nóng)機裝備3478臺(套)，其中部分通過政府采購?fù)瓿?，采購結(jié)果非常喜人，節(jié)約資金約0.5億元，節(jié)支率達13.4%。2012年，大型農(nóng)機設(shè)備采購及服務(wù)歷時66天，于9月6日圓滿結(jié)束。本次招標采購預(yù)算為21.12億元，中標金額18.93億元，節(jié)約資金2.19億元。本次招標采購工作采取了“一規(guī)多檔，同檔競價；二輪報價，高價淘汰；低價中標，多家跟進；公布目錄，農(nóng)民選擇”的方式進行，既保證優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品中標，又節(jié)省了大量資金，為供應(yīng)商提供了充分參與競爭、為農(nóng)民提供了自主選型的機會。

在教育文化方面，今年，為了讓寄宿制學(xué)校學(xué)生吃得更好、更安全，黑龍江省財政安排資金7000萬元，并要求市縣適當配套，對1200所農(nóng)村寄宿制學(xué)校食堂給予補貼，還啟動了實施集中連片特殊困難地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)餐計劃。此外，省財政還將加大投入，建設(shè)一批村級文化室和農(nóng)家書屋、文化館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站及2000個健身場地設(shè)施，全部免費向群眾開放。這些惠民舉措中，都有政府采購的參與。

“大型農(nóng)機具、學(xué)生營養(yǎng)餐、農(nóng)家書屋等都是關(guān)乎千萬家的大項目，這些項目運轉(zhuǎn)一旦出現(xiàn)漏洞，千萬百姓的切身利益就要受損。而政府采購有一套規(guī)范的程序，可以降低這些項目的運行風險，為千家萬戶的權(quán)益護航。”高大偉深有感觸地說。

“除了保障民生之外，政府采購制度作為政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一，還是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的有力抓手。”高大偉指出。記者了解到，在黑龍江，省本級和各市地認真落實國家和該省關(guān)于支持企業(yè)發(fā)展、支持科技創(chuàng)新的政策措施，嚴格執(zhí)行節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購政策。

同時，黑龍江作為政府采購信用擔保試點省份之一，中小企業(yè)的融資擔保工作也取得了良好的社會效果。

“政府采購融資擔保是伴隨政府采購制度改革深化而探索實踐的一件新事物，也是拓展政府采購政策功能的創(chuàng)新之舉。”高大偉表示：“在扶持中小企業(yè)發(fā)展方面，可以說是財政補貼扶上馬，政府采購送一程。政府采購送的這一程，對中小企業(yè)發(fā)展壯大來說，是至關(guān)重要的。政府采購的小扶持，很可能會成就一個大‘財源’。”

記者了解到，自2007年發(fā)出第一筆200萬元擔保貸款起到2012年8月末，參與黑龍江融資擔保的兩家擔保公司共放款389筆，放款金額達4.61億元。截至目前，尚未發(fā)生逾期或代償情況。這些擔保貸款及擔保保函，既為供應(yīng)商解決了中標（成交）項目所需資金的緊迫需求，又保證了供應(yīng)商投標、履約的順暢執(zhí)行，為中小企業(yè)的發(fā)展壯大提供了有力保障。

“政府采購擔保業(yè)務(wù)經(jīng)過5年的探索，已經(jīng)形成了較完善的業(yè)務(wù)操作模式，得到了廣大授信供應(yīng)商的認可。擴大擔保業(yè)務(wù)規(guī)模及品種、有效防控風險成為今后的工作重點。”高大偉告訴記者。

◆ 強化末端環(huán)節(jié)資金管理

“在采購活動的末端環(huán)節(jié)，強化資金統(tǒng)一管理也很重要，為此，我們制定了節(jié)約資金管理辦法。”高大偉告訴記者。

為改變政府采購“只聞節(jié)約不見錢”的尷尬局面，去年7月份，黑龍江省財政廳下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確該省省直預(yù)算單位政府采購節(jié)約資金由省財政統(tǒng)一收回管理，并精細劃分了不同來源資金采購項目節(jié)約資金的管理方法。其中，對于使用省級一般預(yù)算資金采購節(jié)約的資金，由該省財政廳收回統(tǒng)籌安排使用；對于使用財政專戶資金或政府性基金采購節(jié)約的項目資金，按原規(guī)定用途使用；對于使用中央專項資金采購項目節(jié)約的資金，由該省財政廳收回，按專項資金規(guī)定用途重新安排專項支出。另外，對于納入政府集中采購的多資金來源項目采購節(jié)約資金，《通知》規(guī)定參照上述原則分別管理使用。

然而，在實際工作中，財政廳相關(guān)處室卻發(fā)現(xiàn)，很難清晰區(qū)分多種資金來源采購項目的節(jié)約資金性質(zhì)。

為此，由黑龍江省財政廳預(yù)算處牽頭，財政廳政府采購管理辦公室、省政府采購中心等部門共同研究后，開出了如下“藥方”：省級政府采購項目結(jié)束后，省政府采購中心將以政府采購預(yù)算為主線，按采購項目使用的不同來源的資金，分別計算節(jié)約資金數(shù)額。

精細確定節(jié)約資金性質(zhì)后，黑龍江對政府采購節(jié)約資金的管理又向前邁進了一步。

“下一步，我們將逐年擴大績效評價的項目數(shù)量和資金規(guī)模，并努力建立‘預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的全過程預(yù)算績效管理機制，實現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機結(jié)合。”在采訪將要結(jié)束時，高大偉勾畫出了接下來構(gòu)建全生命周期項目預(yù)算管理體系的路線圖：“研究將預(yù)算績效管理工作考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要內(nèi)容，逐步建立績效問責機制。相信績效和問責可以倒逼支出規(guī)范。”

·采購觀· 

黑龍江省財政廳副廳長高大偉：要實現(xiàn)政府采購的本位目標，需構(gòu)建起涵蓋需求管理、預(yù)算編制、政府采購、資金支付及節(jié)余資金收回、績效評價等資金支出全生命周期的項目預(yù)算管理體制。

黑龍江省政府采購中心主任張永平：規(guī)范采購行為是推行陽光采購的基礎(chǔ)。

黑龍江省財政廳政府采購管理辦公室主任劉梓久：政府采購必須緊跟財政支出改革重點，緊跟國計民生，不斷探索促進經(jīng)濟社會發(fā)展的有效方式。

黑龍江省部分政府采購制度涉及文件一覽

1.《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省政府采購檔案管理辦法（暫行）>的通知》（黑財采[2006]11號）

2.《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省政府采購供應(yīng)商投訴處理工作文書（示范本）>的通知》（黑財采[2007]11號）

3.《關(guān)于使用黑龍江省政府采購信息管理系統(tǒng)申報集中采購計劃的通知》（黑財采[2007]14號）

4.《關(guān)于印發(fā)<黑龍江省政府采購合同（試行）>文本的通知》（黑財采[2007]16號）

5.《關(guān)于政府采購資金聯(lián)網(wǎng)結(jié)算有關(guān)問題的通知》（黑財采[2009]6號）

6. 《關(guān)于在省本級政府采購領(lǐng)域使用企業(yè)信用報告的通知》（黑財采[2009]13號）

7.《關(guān)于省級政府采購的民生類政府采購項目合同履約抽檢驗收工作的通知》（黑財采[2010]9號）

8.《關(guān)于印發(fā)黑龍江省政府采購合同監(jiān)督管理辦法的通知》（黑財采[2010]10號）

9.《關(guān)于印發(fā)黑龍江省政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基本藥物集中招標采購辦法的通知》（黑財采[2011]9號）

10. 《關(guān)于進一步規(guī)范政府采購預(yù)算編制和執(zhí)行工作的通知》（黑財采[2011]9號）