利用政采工具 激活經(jīng)濟(jì)細(xì)胞

歐盟、英國公共采購考察報(bào)告(3)

歐洲債務(wù)危機(jī)纏身、經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，英國政府試圖——

利用政采工具 激活經(jīng)濟(jì)細(xì)胞

■ 賈康 劉軍民 王桂娟

在當(dāng)前歐洲債務(wù)危機(jī)纏身、經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，英國卡梅倫政府非常關(guān)注如何通過政府采購手段來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與增長(zhǎng)。比如，致力于消除中小型企業(yè)發(fā)展中面臨的一些障礙，幫助中小型企業(yè)獲得政府采購合同；進(jìn)一步精簡(jiǎn)和優(yōu)化采購的流程，以便政府、供應(yīng)商都能進(jìn)一步縮減成本；通過采購來促進(jìn)企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)，激勵(lì)創(chuàng)新等。

◎支持中小企業(yè)發(fā)展

英國十分注重鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購市場(chǎng)，這不僅是基于公平考慮，而且是基于可持續(xù)發(fā)展考慮。目前，英國有480多萬家中小企業(yè)，占企業(yè)總數(shù)的99.9%，其提供的就業(yè)崗位占私營企業(yè)就業(yè)崗位數(shù)的60%，營業(yè)額占52%，但長(zhǎng)期以來，英國中小企業(yè)直接獲得的政府采購合同額僅占政府采購合同總額的6.5%左右。為有效改變這一情況，英國中央政府設(shè)定了一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，即希望把中央層面25%的采購合同授予給中小企業(yè)。為此，英國政府近年來采取了一系列舉措，以消除中小企業(yè)進(jìn)入政府采購市場(chǎng)的壁壘。

1．精簡(jiǎn)招標(biāo)采購流程方便中小企業(yè)參與

2011年，英國內(nèi)閣辦公室就中小企業(yè)參與政府采購活動(dòng)發(fā)布首份調(diào)查報(bào)告，報(bào)告揭示了英國政府采購在電子采購、程序等方面存在的問題。在報(bào)告公布的23起案例中，有不少中小企業(yè)抱怨參與政府采購需準(zhǔn)備繁冗的資格審查文件。之前，采購方會(huì)在遵循法規(guī)的情況下，進(jìn)行一項(xiàng)資格預(yù)審問卷調(diào)查，他們可以把這個(gè)資格預(yù)審的問卷發(fā)給供應(yīng)商，如果供應(yīng)商想?yún)⒓油稑?biāo)的話，需要把這個(gè)問卷填寫完，再反饋給采購方。但是現(xiàn)在中央政府認(rèn)為開展這樣的問卷工作已失去了必要，因?yàn)閷?duì)于中小企業(yè)來說，完成這種問卷是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，同時(shí)還要與中央政府的各個(gè)部門去接觸。中央政府于是決定停止這種問卷的使用，免除資格預(yù)審程序，以減輕中小企業(yè)繁冗的項(xiàng)目文件準(zhǔn)備負(fù)擔(dān)。

截至2011年底，在英國17個(gè)中央政府部門中，已有14個(gè)部門取消了10萬英鎊以下的政府采購項(xiàng)目的資格預(yù)審程序。2012年，所有中央政府部門都將取消該程序。英國內(nèi)閣辦公室表示，將會(huì)繼續(xù)調(diào)查報(bào)告中涉及的問題，此后每3個(gè)月發(fā)布一次相關(guān)情況的反饋。未來改革的方向是要進(jìn)一步減少這種層層設(shè)卡的官僚主義，盡可能減少投標(biāo)方的成本和負(fù)擔(dān)。

此外，英國政府2011年還通過網(wǎng)絡(luò)向中小企業(yè)提供了名為“贏得合同”的免費(fèi)培訓(xùn)課程，引導(dǎo)中小企業(yè)獲得政府采購合同。

2．通過拆分采購合同使中小企業(yè)獲益

在政府采購中，大型公司往往比較容易競(jìng)得合同。在英國，為了確保中小企業(yè)的參與，政府可以要求中標(biāo)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)氐闹行∑髽I(yè)進(jìn)行分包，以使政府采購與當(dāng)?shù)毓?yīng)鏈發(fā)展相兼容。合同拆分就是把一些采購價(jià)值大的大宗合同，比如說大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程合同，拆分成小份額的合同。實(shí)際上，這種合同分拆的要求在歐盟的2004/18/EC指令關(guān)于公共工程許可的第60條以及2009/81/EC指令中關(guān)于國防和安全采購的第21條，就有明確要求。

在英國曼徹斯特地區(qū)，有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，通過合同分包方式，每一英鎊的政府采購花費(fèi)，約有43%的金額會(huì)通過產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈傳導(dǎo)最終落到當(dāng)?shù)氐闹行」?yīng)商身上。小型公司可以存在于大型公司的供應(yīng)鏈中，大型公司也可以投資到小型公司中。

3．大力推動(dòng)電子化采購

采購方式的創(chuàng)新能大大提高政府采購的效率。事實(shí)上，一些創(chuàng)新的采購工具已經(jīng)在政府部門得到了應(yīng)用。電子化采購能夠極大地簡(jiǎn)化采購程序、減少浪費(fèi)和通過鼓勵(lì)更為廣泛的競(jìng)爭(zhēng)來提高采購效率、實(shí)現(xiàn)更好的采購結(jié)果，也使得采購過程更為透明，有利于廣大中小企業(yè)參與進(jìn)來。通過啟用電子化招標(biāo)采購，供應(yīng)商可以進(jìn)行網(wǎng)上競(jìng)標(biāo)，透明、簡(jiǎn)化、快捷的電子采購方式能節(jié)省項(xiàng)目投資成本和花費(fèi)的5%至25%。商務(wù)辦公室執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)起的電子化采購，通過網(wǎng)站和網(wǎng)上系統(tǒng)操作整個(gè)采購過程，極大地方便了采購機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商的聯(lián)系和交易；類似借記卡的采購卡的啟用為快速進(jìn)行低額度交易提供了便捷方式，有助于改善采購過程中的官僚作風(fēng)和低效；已建立的政府采購供應(yīng)網(wǎng)站則使中小企業(yè)投標(biāo)低于10萬英鎊的政府合同變得更加便利。

在上述措施的綜合作用下，2011年，英國公共采購花在中小企業(yè)這方面的資金已經(jīng)增加了一倍，達(dá)到了政府采購合同總額的13.8%左右，這既包括直接的合同授予，也包括間接地通過供應(yīng)鏈合同分包方式獲得的業(yè)務(wù)。

◎激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

政府采購對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的作用主要表現(xiàn)在: 一是政府采購為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了一個(gè)市場(chǎng)，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新起著需求拉動(dòng)作用，并在全社會(huì)技術(shù)的發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用，政府的參與在一定程度上彌補(bǔ)了創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)推廣應(yīng)用初期存在的市場(chǎng)失靈。二是政府采購?fù)ㄟ^對(duì)擬訂采購物品的性能規(guī)格進(jìn)行明確要求，或?qū)Σ淮_定的創(chuàng)新方案與供應(yīng)商協(xié)商確定，可對(duì)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮宏觀引導(dǎo)作用，政府可以根據(jù)國情和國家技術(shù)跨越戰(zhàn)略選擇需重點(diǎn)發(fā)展的技術(shù)項(xiàng)目。三是政府采購市場(chǎng)可以充當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，對(duì)技術(shù)創(chuàng)新起著重要的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用。

然而創(chuàng)新和效率之間的關(guān)系是復(fù)雜的。長(zhǎng)期以來，人們一直存在著一種偏見，認(rèn)為與采購傳統(tǒng)的或已經(jīng)被驗(yàn)證的成熟產(chǎn)品和方案相比，采購創(chuàng)新產(chǎn)品要冒更大的風(fēng)險(xiǎn)，而且花費(fèi)也會(huì)更多，認(rèn)為在節(jié)約公共采購支出與采購創(chuàng)新產(chǎn)品之間是存在矛盾的。倫敦交通局表示：“目前對(duì)于公共部門來說，還缺乏將公共采購作為創(chuàng)新支持手段的充分激勵(lì)。公共部門的買家沒有充分的激勵(lì)來采購創(chuàng)新產(chǎn)品。通常情況下，他們的工作重點(diǎn)是節(jié)約開支或者說是用更少的花費(fèi)來提供更多更好的公共服務(wù)。”而曼徹斯特創(chuàng)新研究學(xué)院則支持通過公共采購來刺激創(chuàng)新，他們認(rèn)為通過積極采購創(chuàng)新產(chǎn)品和方案從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看能使政府公共服務(wù)提供變得更為有效。目前的緊縮預(yù)算可能違背這一原則，因?yàn)樽鳛橐豁?xiàng)創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)，其初始成本往往高于一個(gè)已有的、成熟的產(chǎn)品或服務(wù)，也可能恰恰就因?yàn)檫@一點(diǎn)，忽視了基于全生命周期成本(長(zhǎng)期成本效益)的效率改進(jìn)。

目前，英國激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主要做法包括：

一是實(shí)行前商業(yè)化采購政策（Pre-commercial Procurement of Innovation，簡(jiǎn)稱PPI）。此種方式是指在商品尚未進(jìn)入生產(chǎn)或大規(guī)模商業(yè)化之前，公共采購部門即與供應(yīng)商簽訂遠(yuǎn)期合約，約定在未來的某個(gè)時(shí)間按照事先確定的績(jī)效目標(biāo)和成本條款來供應(yīng)商品或服務(wù)。這種采購方式一般分為3個(gè)階段：第一步是方案探索階段，在此階段可能會(huì)邀請(qǐng)6家至7家供應(yīng)商進(jìn)入。第二階段是產(chǎn)品定型和試生產(chǎn)階段。第三階段為應(yīng)用測(cè)試階段。隨著階段的推進(jìn)，根據(jù)評(píng)估情況，供應(yīng)商的數(shù)量可以逐步減少，但在第三階段，至少應(yīng)保留2家以上的供應(yīng)商以保持未來市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。

很顯然，PPI方式面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)比較高，不僅有來自技術(shù)方面（即技術(shù)能否成功轉(zhuǎn)化和被應(yīng)用）的風(fēng)險(xiǎn)，也有來自非技術(shù)方面的風(fēng)險(xiǎn)（如成本估測(cè)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)），解決的方向是建立一種機(jī)制，盡可能地讓采購方和供應(yīng)商共同分擔(dān)這種創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和收益。

二是實(shí)施小型企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃（Small Business Research Initiative ，簡(jiǎn)稱SBRI）。該計(jì)劃通過較大范圍地動(dòng)員企業(yè)，讓這些企業(yè)之間相互競(jìng)爭(zhēng)，為公共部門的某些具體需求研發(fā)提出創(chuàng)新解決方案，通過綜合評(píng)判，最后擇優(yōu)從企業(yè)的各種設(shè)計(jì)中采購產(chǎn)品和創(chuàng)新解決方案。SBRI使公共部門在產(chǎn)品或技術(shù)方案開發(fā)的初始階段就與供應(yīng)商緊密接洽，通過合作實(shí)現(xiàn)最佳采購。

目前SBRI計(jì)劃的規(guī)模還相當(dāng)小，每年的資金預(yù)算大約只有2500萬英鎊。盡管如此，實(shí)踐表明這一采購方式對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新的激勵(lì)作用是十分顯著的。

對(duì)于政府采購部門來說，通過SBRI模式可以廣泛激勵(lì)企業(yè)就具體需求開發(fā)出創(chuàng)新性的解決方案，這種方案有利于從整體、長(zhǎng)效的角度來降低政府公共服務(wù)提供成本，從而更好地實(shí)現(xiàn)采購的物有所值。同時(shí)，在此過程中，通過成效評(píng)估、以結(jié)果為導(dǎo)向來分階段地進(jìn)行采購支付，也能有效控制和降低公共部門在采購創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，政府在采購創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和具體解決方案時(shí)并非不考慮采購成本，只不過不局限于即期，而是從全生命周期的角度來對(duì)高技術(shù)產(chǎn)品的成本和收益進(jìn)行量化，使決策更加科學(xué)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)物有所值。

而對(duì)于企業(yè)來說，SBRI為其提供了一個(gè)與政府部門和公共機(jī)構(gòu)接觸的良好市場(chǎng)機(jī)會(huì)，以展示企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和設(shè)計(jì)方案。在最后階段成功獲得采購合同的企業(yè)將得到全成本的補(bǔ)償，還可同時(shí)保留創(chuàng)新成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。SBRI方式對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目的早期發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金支持，并為打開潛在的市場(chǎng)機(jī)會(huì)指出了發(fā)展路線，這對(duì)于中小企業(yè)來說尤為重要。

三是遠(yuǎn)期采購合約方式（Forward Commitment Procurement，簡(jiǎn)稱FCP)。遠(yuǎn)期采購合約模式為處于研發(fā)中的創(chuàng)新產(chǎn)品提供購買承諾，即約定在未來某個(gè)時(shí)間以某一成本來采購符合一定績(jī)效要求的產(chǎn)品。在這種方式下，更注重的是基于未來特定目標(biāo)的產(chǎn)出和績(jī)效，而非基于眼前的需要。它可以有效解決政府要采購某種市場(chǎng)上尚不存在或者成本過高的產(chǎn)品的難題。

在這種方式下，實(shí)施政府采購的部門和公共機(jī)構(gòu)在采購之前就積極地與市場(chǎng)中的企業(yè)去互動(dòng)，讓他們更加清晰地知道采購過程當(dāng)中需要滿足什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和條件，以及最終合同授予的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件。但采購過程一旦開始，每個(gè)參與者所面對(duì)的都將是一個(gè)平等的競(jìng)技場(chǎng)，所有投標(biāo)都會(huì)依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來客觀地被評(píng)估，而不再考慮其他的外在因素、附加條件和政治因素等等。

遠(yuǎn)期采購合約方式實(shí)施起來分為3個(gè)階段: 

確定采購需求——即發(fā)布需要解決具體問題的公共采購需求。

市場(chǎng)接洽階段——在項(xiàng)目早期階段就積極地與市場(chǎng)潛在的供應(yīng)商接觸，告知需求，獲得反饋，培育不同的供應(yīng)鏈。 

采購實(shí)施階段——對(duì)最優(yōu)的方案簽訂最終正式采購合同。 

當(dāng)然，在創(chuàng)新性產(chǎn)品采購中，價(jià)格通常也是最重要的評(píng)價(jià)因素之一，但價(jià)格因素是通過商品和服務(wù)的完整生命周期來計(jì)算的。因此，初期投入很高，但是運(yùn)行維護(hù)以及處理成本低、能源效率高的產(chǎn)品是更具成本效益的選擇，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看更為合理。

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）

鏈接

英國遠(yuǎn)期采購合約（FCP）應(yīng)用案例

案列1：英國皇家監(jiān)獄管理署（HMPS）從2007年起使用FCP方式采購一種新型的環(huán)保床墊和枕頭。

在這之前，HMPS每年要購買大約6萬張床墊和相應(yīng)的枕頭，使用后其中有4萬張要進(jìn)行廢舊處理，以往這些舊床墊大多數(shù)被運(yùn)送到垃圾填埋場(chǎng)，其余的則被分類為危險(xiǎn)廢棄物，需要支付較高的處置成本。對(duì)此，HMPS表示他們希望采購零廢物化的監(jiān)獄床墊，但當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上并不存在這種產(chǎn)品。為此HMPS通過采用FCP方式，在向市場(chǎng)明確發(fā)布了這種需求后，市場(chǎng)多個(gè)投標(biāo)商從多種途徑研發(fā)，最后遴選出了一種新型的床墊面罩從而使得床墊得以循環(huán)使用，并由此成功地創(chuàng)造出了一個(gè)新的供應(yīng)鏈。從產(chǎn)品全周期來計(jì)算，這至少帶來了500萬英鎊的成本節(jié)約。

案列2：羅瑟勒姆(英格蘭約克郡的城市)國民保健信托基金對(duì)病房高效照明系統(tǒng)的采購。

在貿(mào)工部及衛(wèi)生部的支持下，該機(jī)構(gòu)表示希望采購到高效節(jié)能、智能化的病房照明產(chǎn)品，既能節(jié)約碳排放，又能給患者和醫(yī)務(wù)人員提供愉悅、健康的照明服務(wù)。通過FCP方式，最終市場(chǎng)投標(biāo)主體開發(fā)出來了一種基于生物動(dòng)力學(xué)的智能照明產(chǎn)品，它可以根據(jù)病人知覺狀況來調(diào)控?zé)艄庹彰鳡顩r，這樣預(yù)計(jì)帶來30%的能源節(jié)約和88%的維護(hù)成本節(jié)約。目前，該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入了最后采購階段，2011年已經(jīng)在羅瑟勒姆醫(yī)院安裝試用了展品。

案列3：英國對(duì)高速公路電子顯示屏系統(tǒng)的采購。

政府并沒有對(duì)顯示屏的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)路線提出要求，而是鼓勵(lì)各家企業(yè)分別提出設(shè)計(jì)和方案，再從企業(yè)的各種創(chuàng)新方案中擇優(yōu)。這樣保證了設(shè)計(jì)的多樣性，也保證政府能夠獲得最好的產(chǎn)品，并且政府會(huì)分階段地對(duì)所有參與投標(biāo)的企業(yè)給予一定的資金補(bǔ)償，降低其創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，但只有最終中標(biāo)企業(yè)才會(huì)得到完全成本補(bǔ)償并獲得盈利。這種采購方式有效激勵(lì)了企業(yè)界對(duì)這一領(lǐng)域的研發(fā)投入和創(chuàng)新活動(dòng)，從而使得英國高速公路電子顯示屏技術(shù)處于世界領(lǐng)先地位。