徐煥東：政府采購科學(xué)化應(yīng)從需求管理開始

編者按：

連鎖式的“天價(jià)”采購事件余音未絕，買蘋果iTouch4當(dāng)U盤、給退休干部買按摩椅等事件接踵而至。這些實(shí)踐問題進(jìn)一步引發(fā)了業(yè)內(nèi)對(duì)于政府采購制度的思考，也激發(fā)了理論界對(duì)“十二五”政府采購改革的新思維。那么，理論專家眼中的政府采購改革的重心在哪些方面？近日，本報(bào)記者采訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東。

買一臺(tái)3萬元或者4萬元的電腦，憑什么說是買貴了？依據(jù)是什么？缺乏評(píng)價(jià)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，很難對(duì)這些問題做出是非判斷。這是當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的一個(gè)真空地帶。——徐煥東

■本報(bào)記者田冬梅

“天價(jià)采購也好，買蘋果iTouch4當(dāng)U盤、給退休干部買按摩椅也罷，這些事件都暴露出政府采購制度設(shè)計(jì)中存在的最核心的問題，即缺乏對(duì)采購需求的有效說明和控制，對(duì)該不該買、為什么要買這個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范和約束不夠。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東在接受《中國政府采購報(bào)》記者采訪時(shí)，選擇從這樣的一個(gè)視角切入來談?wù)少徶贫雀母飭栴}。

“2011年是‘十二五’的開局之年，我國政府采購制度將迎來全面改革的第13個(gè)年頭，《政府采購法》也已經(jīng)走過8年的歲月，既取得了很大的成績(jī)，也存在亟待完善的地方。但不管怎樣，的確到了該好好回頭評(píng)價(jià)和思考的時(shí)候。”這位見證了我國政府采購制度改革與發(fā)展的理論專家對(duì)當(dāng)前政府采購改革有著這樣的認(rèn)知，只有國家層面從整體上對(duì)政府采購有一個(gè)準(zhǔn)確的定位，從體制機(jī)制上進(jìn)行全面協(xié)調(diào)，才能解決當(dāng)前政府采購執(zhí)行中遇到的諸多深層次的問題。而在眾多需要完善的內(nèi)容中，建立和強(qiáng)化需求管理，是實(shí)現(xiàn)政府采購科學(xué)化的重中之重。

科學(xué)化管理應(yīng)從需求環(huán)節(jié)抓起

目前我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，是對(duì)采購過程的約束和規(guī)范，即對(duì)具體采購環(huán)節(jié)、對(duì)政府采購過程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購科學(xué)化管理應(yīng)該從該不該買、買什么這個(gè)需求環(huán)節(jié)開始。

從天價(jià)電腦到法院采購按摩椅，近幾年來圍繞政府采購方面的高價(jià)與高功能的輿論從未消停，政府采購在需求及價(jià)格方面、采購結(jié)果方面往往成為輿論質(zhì)疑的重點(diǎn)。但在徐煥東看來，發(fā)生在政府采購中的類似事件，其原因很復(fù)雜。但其中很重要的原因還是我國政府采購制度規(guī)范的內(nèi)容、范圍及重點(diǎn)方面與大家所理解的情況有偏差。

“目前我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，是對(duì)采購過程的約束和規(guī)范，即對(duì)具體采購環(huán)節(jié)、政府采購過程與方式的規(guī)范和管理，而真正的政府采購科學(xué)化管理應(yīng)該從該不該買、買什么這個(gè)需求環(huán)節(jié)開始。”徐煥東認(rèn)為，當(dāng)前，我國政府采購制度暴露出不少問題，但最迫切的還是要填補(bǔ)法律制度在需求管理環(huán)節(jié)的空白。政府采購最終是為了恰當(dāng)?shù)貪M足政府部門履行公共職責(zé)的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購什么、采購多少、為何采購的問題。而實(shí)際上，目前我國的政府采購法律制度基本上沒有這方面的內(nèi)容，也沒有明確賦予監(jiān)督管理部門這方面的職能。

“因此，‘十二五’期間，在促進(jìn)政府采購管理科學(xué)化與精細(xì)化的主旋律前提下，重點(diǎn)增加需求管理的內(nèi)容，的確是需要重視的問題。”徐煥東說。

科學(xué)的需求管理至少應(yīng)該包括以下方面的內(nèi)容:一是科學(xué)的需求說明，即準(zhǔn)確地說明需要什么。買蘋果iTouch4當(dāng)U盤顯然是沒有解決好需求說明問題；二是需求論證，對(duì)于所采購的功能，通過論證，確認(rèn)是否的確為履行公共職能所需要。法院購買按摩椅是否必要，就是需要論證的問題；三是需求的整合與規(guī)劃，有些需求可能的確需要，但是，可能存在部門內(nèi)部、多部門之間的重復(fù)采購、通過整合與規(guī)劃，可以減少不必要的過剩的采購。

建立政府采購的需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系

需求管理具體落實(shí)需要建立需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系。有了標(biāo)準(zhǔn)才有評(píng)價(jià)、考核和控制的依據(jù)。]

“買3萬元或者4萬元一臺(tái)的筆記本，憑什么說買貴了？依據(jù)是什么？目前人們只能憑直觀和常理判斷。問題是至今沒有采購配置標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，監(jiān)管部門怎么管理，憑什么管？這也是當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的真空地帶。”徐煥東提出了這樣的問題。

需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系是對(duì)政府部門使用的多數(shù)通用產(chǎn)品建立嚴(yán)格的配置標(biāo)準(zhǔn)。目前我國主要對(duì)政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車的使用實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)控制，其他大量的通用產(chǎn)品采購都缺乏基本的標(biāo)準(zhǔn)控制。如電腦和各種信息軟件、家具、會(huì)議服務(wù)等，沒有限定的采購標(biāo)準(zhǔn)。徐煥東表示，對(duì)于采購人而言，采購中總會(huì)自覺不自覺地產(chǎn)生高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次、高功能的追求沖動(dòng)。特別是在支出由公共經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)、部門自身利益強(qiáng)化的情況下，沒有多方面的標(biāo)準(zhǔn)控制和審批控制，這種沖動(dòng)更容易發(fā)生，且更容易變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

“因此，建立需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系，是政府采購需求管理科學(xué)化必不可少的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。有了標(biāo)準(zhǔn)，采購才有了衡量和監(jiān)管的依據(jù)和尺度！”徐煥東說。

徐煥東認(rèn)為，政府采購標(biāo)準(zhǔn)控制體系，重點(diǎn)應(yīng)該包括３個(gè)方面的內(nèi)容：首先是需求的功能標(biāo)準(zhǔn)，形成一切從必要功能出發(fā)的原則，以滿足基本功能和必要功能為目標(biāo)，建立功能需求控制標(biāo)準(zhǔn)，如目前汽車采購按照排氣量、電腦按CPU、內(nèi)存空間等內(nèi)容制定功能標(biāo)準(zhǔn)；其次是價(jià)格控制，重點(diǎn)在于單價(jià)控制，如汽車采購必須在何種價(jià)格之下。去年曾引起社會(huì)關(guān)注的貧困縣檢察長乘坐100多萬元的專車，顯然成了高功能、高價(jià)格的典型；再其次是預(yù)算總額控制。雖然有功能和單價(jià)控制，但仍然要強(qiáng)化采購預(yù)算總額控制，如汽車功能和單價(jià)都在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，但采購的數(shù)量超過實(shí)際需要，同樣需要嚴(yán)格控制。目前已經(jīng)有了政府采購預(yù)算要求，但預(yù)算總額的控制標(biāo)準(zhǔn)還不明確，人大等對(duì)于政府采購預(yù)算的監(jiān)督管理還處于比較初始的階段。

“只有各種標(biāo)準(zhǔn)明確，采購需求的確立、預(yù)算編制和執(zhí)行、采購結(jié)果的評(píng)價(jià)與考核才會(huì)有依據(jù)。”徐煥東說。

明晰需求管理的權(quán)限

如果天價(jià)采購是事實(shí)且有過，那是誰之過？目前制度缺乏明確界限。“十二五”要不要解決此類問題？

天價(jià)采購到底是誰之過，誰該負(fù)責(zé)人們并不清楚。徐煥東認(rèn)為，如果沒人承擔(dān)這類行為引起的后果和責(zé)任，天價(jià)采購是不可能杜絕的。

從本質(zhì)上講，解決政府采購什么、采購多少、為何采購等問題，主要取決于納稅人的公共需要，納稅人應(yīng)該有知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。更重要的是，需要建立納稅人和社會(huì)公眾參與和制約的合法渠道。但是，很顯然，目前我們嚴(yán)重缺乏這樣的渠道。按照目前的體制，財(cái)政把公共資金分配到各行政、事業(yè)、團(tuán)體單位，法律將這些單位界定為具體的采購人。采購人單位買什么、買多少，沒有國家標(biāo)準(zhǔn)控制，雖然部分地區(qū)編制了政府采購預(yù)算，要求人大或者相關(guān)部門審批，但實(shí)際上對(duì)政府的資金預(yù)算審批也基本停留在粗略、簡(jiǎn)單的狀態(tài)，更不要說對(duì)于采購預(yù)算的審批和控制。

而另一方面，從目前的政府采購法律制度看，對(duì)于需求管理基本沒有涉及，還談不上規(guī)定誰對(duì)天價(jià)采購、非必要功能采購負(fù)責(zé)。政府采購結(jié)果是經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)、包括采購人、采購機(jī)構(gòu)、采購監(jiān)督管理部門等多種主體參與下形成的?，F(xiàn)狀是采購需求主要由采購人單位掌握，采購機(jī)構(gòu)接受委托實(shí)施，采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要是管理采購方式、采購過程，并沒有要求管理采購人的具體需求。由于沒有明確究竟由誰負(fù)責(zé)，人們議論之余，也不明白為何如此，這本身就說明政府采購制度設(shè)計(jì)存在問題。

“因此，在未來的制度設(shè)計(jì)和完善中，必須要解決好這類問題。”徐煥東表示，需求管理科學(xué)化的重要內(nèi)容，就是要明確誰對(duì)需求說明、需求論證、需求確定負(fù)責(zé)任。目前出臺(tái)的《政府采購法實(shí)施條例》征求意見稿中，規(guī)定采購需求說明由采購人和集中采購機(jī)構(gòu)協(xié)商確定，如此規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)將采購需求這種涉及社會(huì)公共利益的重要內(nèi)容置于公共監(jiān)督和控制之外了，這種確定的責(zé)任是什么？是很有必要再討論的。

“可以說，在建立政府采購需求由社會(huì)公共參與和可控的前提下，明確需求管理的責(zé)任，是避免需求失控的基本前提和必由之路。”徐煥東說。

拓范圍與增力度同樣是當(dāng)務(wù)之急

進(jìn)一步規(guī)范采購操作、拓寬監(jiān)督管理范圍、加強(qiáng)監(jiān)督管理的力度、建立政府采購監(jiān)督管理專門機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是解決當(dāng)前采購中諸多問題的必然選擇。

徐煥東表示，我國目前的情況是，政府采購監(jiān)督管理范圍主要限于集中采購目錄內(nèi)和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的部分貨物與服務(wù)采購，采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也是按這種職能設(shè)計(jì)的。但是社會(huì)公眾并不認(rèn)可，對(duì)于社會(huì)大眾而言，政府花錢購物，就是政府采購。哪一樣沒有管理好，都應(yīng)該是政府的責(zé)任，不管具體由誰負(fù)責(zé)。事實(shí)上，政府采購的確應(yīng)該是個(gè)大概念，應(yīng)該包括工程、貨物、服務(wù)在內(nèi)的相對(duì)全面的管理，特別是應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)從需求提出開始，到驗(yàn)收、資產(chǎn)使用和報(bào)廢為止的全面管理。而且，必須聲明的一點(diǎn)是，由于現(xiàn)代信息技術(shù)的高度發(fā)達(dá)，實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)并不困難。

由此，可以看到我國現(xiàn)實(shí)政府采購管理科學(xué)化中出現(xiàn)的困境：一方面，目前制度規(guī)范的政府采購范圍相對(duì)狹小，過程也主要局限于購買環(huán)節(jié)，政府采購監(jiān)督管理部門設(shè)在財(cái)政局下面的處室，人手很少。由于事多涉及的面極廣，整天忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，基本沒有精力實(shí)施具體管理；而另一方面，政府采購又廣受社會(huì)關(guān)注，人們對(duì)于政府采購規(guī)范與科學(xué)化要求很高，幾乎要求所有以政府公共資金發(fā)生的購買都必須規(guī)范合理。在這種管理范圍、權(quán)限、力量有限、社會(huì)要求和責(zé)任卻很大、要求很高的情況下，必然產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。

因此，徐煥東認(rèn)為，在未來５年，國家至少應(yīng)該著手考慮兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是建立完整的、全面管理的大采購管理體系。即將政府采購規(guī)范的范圍拓寬，結(jié)束目前工程與貨物服務(wù)管理不統(tǒng)一、多頭管理、分散執(zhí)法等情況；二是以現(xiàn)代信息管理技術(shù)為基礎(chǔ)，建立功能強(qiáng)大的政府采購監(jiān)督管理與操作實(shí)施體系。對(duì)于政府采購從需求提出、需求論證、預(yù)算編制、操作實(shí)施、驗(yàn)收管理等，全過程實(shí)施監(jiān)督與控制。

“與此相適應(yīng)，應(yīng)該建立功能強(qiáng)大和能力實(shí)力到位的政府采購全面管理機(jī)構(gòu)，對(duì)我國每年數(shù)萬的采購性支出進(jìn)行科學(xué)管理。既保障采購的功能真正符合人民需要，又保證相對(duì)低成本和高效率，有效實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策功能目標(biāo)。這才符合我國以公有制為基礎(chǔ)的特殊國情要求。”徐煥東肯定地說。