何紅鋒:救濟(jì)機(jī)制應(yīng)是各方權(quán)責(zé)的“平衡木”

“十二五”•理論前瞻

編者按：

為什么近來的“天價(jià)采購”事件都是由網(wǎng)民最先曝出？為什么采購人會對項(xiàng)目驗(yàn)收漠不關(guān)心？為什么各地財(cái)政部門會經(jīng)常當(dāng)被告？……回答這些問題，都撇不開一項(xiàng)共同的內(nèi)容——救濟(jì)制度。“沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利。”未來我國政府采購的救濟(jì)制度需要在哪些方面加以完善？就此話題，本報(bào)記者采訪了南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒。

■本報(bào)記者邢曉丹

網(wǎng)友曝料天價(jià)采購事件、采購人對項(xiàng)目驗(yàn)收漠不關(guān)心、各地政府采購監(jiān)督管理部門經(jīng)常糾結(jié)在采購項(xiàng)目引發(fā)的訴訟案件中……在談起這些政府采購實(shí)踐中的現(xiàn)象時(shí)，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒的觀點(diǎn)顯得獨(dú)樹一幟：“這些不正常的現(xiàn)象，其實(shí)都與我國的供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制不完善有關(guān)。”何紅鋒認(rèn)為，如何完善我國的供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制，是值得今后仔細(xì)研究和探討的一個(gè)話題，而平衡各方權(quán)責(zé)，應(yīng)是政府采購救濟(jì)機(jī)制的一個(gè)發(fā)展趨勢。

保護(hù)“挑刺”供應(yīng)商的權(quán)利

近期，媒體上連續(xù)曝出了幾個(gè)有問題的政府采購項(xiàng)目，造成了不小的社會影響。何紅鋒認(rèn)為，“天價(jià)U盤”也好、奢侈采購也罷，這些事件的曝光都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即事件的“挑起”并不是由于投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)入了質(zhì)疑和投訴的程序，而是一些網(wǎng)民在網(wǎng)上“溜達(dá)”發(fā)現(xiàn)之后曝光出來的。

“這些都是不正常的現(xiàn)象。”何紅鋒說，“按常理來說，投標(biāo)供應(yīng)商是最有動(dòng)力來對存在問題的項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)疑和投訴的，可為什么他們沒有做這件事情？是因?yàn)閯?dòng)力不足。”

何紅鋒解釋說，投標(biāo)供應(yīng)商對項(xiàng)目和產(chǎn)品都非常熟悉，而且招標(biāo)結(jié)果也直接影響到投標(biāo)供應(yīng)商的利益，所以一般來說，這個(gè)群體是最有動(dòng)力來進(jìn)行質(zhì)疑和投訴的，而質(zhì)疑和投訴也是供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制中最常見的方式。“為什么他們的動(dòng)力不足？是因?yàn)楝F(xiàn)有的救濟(jì)機(jī)制不能給提起質(zhì)疑和投訴的供應(yīng)商提供相應(yīng)的保護(hù)。”接著，何紅鋒給記者舉了一個(gè)幾年前發(fā)生的案例。

在某省的一次招標(biāo)采購中，按照招標(biāo)文件的要求，供應(yīng)商所提供的樣品不能附帶標(biāo)識性的標(biāo)簽，但A供應(yīng)商遞交的樣品粘貼了該公司的logo。這個(gè)細(xì)節(jié)被B供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)。在評標(biāo)環(huán)節(jié)，A供應(yīng)商成為了此次招標(biāo)排名第一的供應(yīng)商，而B供應(yīng)商排名第二位，隨后B供應(yīng)商便提起了質(zhì)疑。B供應(yīng)商稱，當(dāng)時(shí)以為自己會成為排名第一的供應(yīng)商，在發(fā)現(xiàn)A供應(yīng)商的問題后沒有立即提出來。因?yàn)檫@類事情一旦提出來，后續(xù)處理會很麻煩，輕則影響項(xiàng)目的進(jìn)度，重則要對項(xiàng)目進(jìn)行重新招標(biāo)。由于所有的樣品都有存檔，所以在B供應(yīng)商提出質(zhì)疑后，事情很快就被查實(shí)了。政府采購監(jiān)督管理部門作出的處理決定是，對該項(xiàng)目進(jìn)行重新招標(biāo)。

“如此一來，對B供應(yīng)商就非常不利了。”何紅鋒說，“重新招標(biāo)相當(dāng)于把之前的工作全部歸零，那么采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家都有意見，所以在該項(xiàng)目重新招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)方就針對B供應(yīng)商提出了一些限制性條件。”

“這個(gè)案例其實(shí)就是由供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制不完善引發(fā)的。本來供應(yīng)商是要維護(hù)自己的權(quán)利，結(jié)果弄巧成拙。”何紅鋒認(rèn)為，在質(zhì)疑或投訴提出之后，如果項(xiàng)目真的存在問題，那么哪個(gè)環(huán)節(jié)有問題就應(yīng)該在哪個(gè)環(huán)節(jié)把事情解決。

“重新招標(biāo)的‘動(dòng)靜’往往很大，要損失很多社會成本，而且一些供應(yīng)商也容易受到歧視甚至是打擊報(bào)復(fù)。像上述案例，完全沒有必要全部推倒重來，把A供應(yīng)商的樣品問題解決之后，重新評標(biāo)就可以了。”何紅鋒說。

何紅鋒表示，完善當(dāng)前的供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制，需要盡量保護(hù)提起質(zhì)疑和投訴的供應(yīng)商，減少其損失，讓他們真的能維權(quán)，這樣他們才有動(dòng)力去對有問題的項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)疑和投訴。

“公示制”延長評標(biāo)委員會責(zé)任

如果能在制度上進(jìn)行調(diào)整，引入公示制，那么供應(yīng)商將會得到更好的保護(hù)，供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制也將更完善。

“在完善供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制的各項(xiàng)工作中，亟待進(jìn)行的還有制度建設(shè)。”何紅鋒說，其中就包含要實(shí)行能延長評標(biāo)委員會責(zé)任時(shí)限的公示制。

目前在我國實(shí)行招標(biāo)制度的政府采購、工程招標(biāo)和機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)3個(gè)主要領(lǐng)域中，只有政府采購的評審結(jié)果用的是“公告”，其他兩個(gè)體系用的都是“公示”。“《政府采購法》沒有提到公告這個(gè)概念，但是《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》提到了。”何紅鋒說，“所以我很希望在今后將出臺的《政府采購法實(shí)施條例》里能看到變化。”公告和公示有什么區(qū)別呢？何紅鋒介紹說，很多質(zhì)疑和投訴都發(fā)生在結(jié)果出來之后。如果是采購結(jié)果的公告，那么這就是一個(gè)確定的結(jié)果。如果是公示，那就只是一個(gè)暫定的結(jié)果。從理論上來講，采購結(jié)果公示意味著評標(biāo)過程還沒有結(jié)束，評標(biāo)委員會暫時(shí)沒有解散，如果有質(zhì)疑和投訴，是可以在原有的招標(biāo)程序中解決的。采購結(jié)果公告，則表明評標(biāo)過程已經(jīng)結(jié)束，評標(biāo)委員會也已經(jīng)解散。如果發(fā)生質(zhì)疑和投訴，原有的招標(biāo)程序已經(jīng)沒有辦法在繼續(xù)使用。

“事實(shí)證明，一旦有供應(yīng)商提出質(zhì)疑或者投訴，交給原來的評標(biāo)委員會來處理問題，成本是最低的。”何紅鋒說，“但這有一個(gè)前提條件，就是引發(fā)質(zhì)疑或者投訴的問題是出現(xiàn)在評標(biāo)委員會的評標(biāo)環(huán)節(jié)，比如評審專家之間對產(chǎn)品或者參數(shù)的認(rèn)識和理解不同。”“現(xiàn)在有些省市已經(jīng)采取了上述辦法進(jìn)行操作，但是有一個(gè)突出的問題是這種做法不具備上位法的依據(jù)。”何紅鋒認(rèn)為，如果能在制度上進(jìn)行調(diào)整，引入公示制，那么供應(yīng)商將會得到更好的保護(hù)，供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制也將更完善。

受理投訴機(jī)構(gòu)應(yīng)為獨(dú)立方

由獨(dú)立的第三方來處理投訴，是很理想的狀態(tài)，能夠更好地保護(hù)供應(yīng)商的利益。但是就目前的情況而言，這在我國還不具備可操作性。

從目前其他國家的情況來看，處理供應(yīng)商投訴的工作，一般都由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來受理，他們秉承對各方負(fù)責(zé)的原則，享有對投訴所涉及的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查。對此，何紅鋒表示，這種機(jī)構(gòu)上的設(shè)置，會讓供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制更加合理。但是從目前的實(shí)際情況來看，這種模式在我國很難實(shí)行。

首先，從法律設(shè)定上看，目前的投訴受理方為各級政府采購監(jiān)督管理部門?，F(xiàn)在有一些地方的集中采購機(jī)構(gòu)還沒有從財(cái)政部門脫離出來，即使有一定數(shù)量的集中采購機(jī)構(gòu)已經(jīng)脫離了財(cái)政，那么從實(shí)際情況來看，這些機(jī)構(gòu)同財(cái)政部門間仍會有千絲萬縷的聯(lián)系。這些都決定了目前的投訴受理方不是獨(dú)立的第三方。

其次，像日本等國家由民間組織或者是公共機(jī)構(gòu)等作為第三方來承擔(dān)投訴受理責(zé)任，在我國也不可能實(shí)現(xiàn)。

“有獨(dú)立的第三方來處理投訴，是很理想的狀態(tài)，能夠更好地保護(hù)供應(yīng)商的利益。”何紅鋒說，“但是就目前的情況而言，這在我國還不具備可操作性。”

采購人的權(quán)責(zé)要增加

“現(xiàn)在采購人的權(quán)責(zé)太少了，這也對供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制的完善有很大的影響。”何紅鋒認(rèn)為采購人與評審委員會應(yīng)各歸其位，各負(fù)其責(zé)，達(dá)到權(quán)責(zé)的最優(yōu)配置。

從現(xiàn)在的情況看，各地財(cái)政部門為什么會經(jīng)常當(dāng)被告？何紅鋒認(rèn)為，這是因?yàn)楦鶕?jù)政府采購相關(guān)的法律法規(guī)，采購人的權(quán)利完全被限制了，只有袖手旁觀的份兒。

何紅鋒進(jìn)一步解釋說，現(xiàn)有的政府采購相關(guān)法律法規(guī)在制定的過程中其實(shí)都有一個(gè)假設(shè)，即采購人是“壞蛋”、而評審專家是好人。“但事實(shí)證明，評審專家也不全都是好人，這個(gè)群體里面有存私心的，更有受賄的。”何紅鋒說，“按照法律法規(guī)的規(guī)定，評審專家是在財(cái)政部門的專家?guī)熘谐槿〉?，評標(biāo)工作是由評審委員會負(fù)責(zé)的，那么一旦這個(gè)項(xiàng)目出了問題，采購人大多會有一種冷眼旁觀、“坐山觀虎斗”的心理。

“你見過采購人因?yàn)椴少忢?xiàng)目的質(zhì)量問題，主動(dòng)打官司的嗎？我估計(jì)全國都沒有幾例。就連財(cái)政部門當(dāng)被告的時(shí)候，或者項(xiàng)目出現(xiàn)投訴的時(shí)候，采購人都是不愿意沾邊的。”何紅鋒表示，采購人是政府采購工作中的重要一方，其權(quán)利和責(zé)任受到限制對于供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，會造成很大的影響。因此，今后，應(yīng)該適時(shí)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整采購人的權(quán)利和責(zé)任，改變采購人權(quán)責(zé)過于單薄的現(xiàn)狀。

“沒有救濟(jì)，便沒有權(quán)利。”何紅鋒表示，政府采購救濟(jì)機(jī)制本質(zhì)上是對采購各方權(quán)利的保證，反過來也是對各方權(quán)責(zé)的制約。而科學(xué)的救濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)，勢必是一種各方權(quán)責(zé)的平衡狀態(tài)。因此，平衡各方權(quán)責(zé)，應(yīng)是今后政府采購救濟(jì)機(jī)制的一個(gè)發(fā)展趨勢。

下期預(yù)告

在國際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不斷加快的趨勢下，我國政府采購政策功能何去何從？政府采購制度框架設(shè)計(jì)如何不斷走向優(yōu)化？下期《“十二五”•理論前瞻》欄目將刊登清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安對這些問題的解析，敬請關(guān)注。