辯證看待協(xié)議供貨的歷史與未來(lái)

辯證看待協(xié)議供貨的歷史與未來(lái)

■ 郝愛(ài)民 馮璟 

協(xié)議供貨產(chǎn)生于政府采購(gòu)制度推行初期，曾經(jīng)發(fā)展得如火如荼，如今面臨很多責(zé)難。在批量集中采購(gòu)異軍突起的今天，我們?cè)撊绾慰创齾f(xié)議供貨的歷史與未來(lái)？

協(xié)議供貨產(chǎn)生的背景

協(xié)議供貨產(chǎn)生于特定的歷史階段，順應(yīng)了政府采購(gòu)改革初期的復(fù)雜情況。協(xié)議供貨使采購(gòu)人在一定程度上保留了對(duì)供應(yīng)商的選擇權(quán)，且操作便捷；而集采機(jī)構(gòu)通過(guò)一次招標(biāo)就能保證多個(gè)采購(gòu)人對(duì)同一類型產(chǎn)品的頻繁采購(gòu)，工作量大大減少，采購(gòu)金額卻不斷增加；對(duì)監(jiān)管部門而言，實(shí)行協(xié)議供貨后，集采機(jī)構(gòu)的采購(gòu)次數(shù)大大減少，相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管頻率和難度也大大降低。2009年前后，我國(guó)部分地區(qū)協(xié)議供貨金額占到了當(dāng)?shù)丶蓹C(jī)構(gòu)總采購(gòu)額的近一半。 

協(xié)議供貨的歷史功過(guò)

從實(shí)施效果來(lái)看，協(xié)議供貨在方便采購(gòu)人、提高采購(gòu)效率、推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革進(jìn)程上發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。 

首先，在改革初期，協(xié)議供貨有效平衡了各方關(guān)系，減少了改革阻力。其次，其滿足了采購(gòu)人對(duì)小額零星采購(gòu)、緊急采購(gòu)在需求多樣性與采購(gòu)及時(shí)性方面的要求。2007年至2009年，中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心的協(xié)議供貨合同數(shù)逐年增長(zhǎng)逾15%，平均合同額約3.3萬(wàn)元 。再其次，協(xié)議供貨較分散采購(gòu)規(guī)范，政府采購(gòu)的程序性要求隨著協(xié)議供貨的廣泛應(yīng)用而深入人心。最后，協(xié)議供貨入圍供應(yīng)商名單及價(jià)格在網(wǎng)上公示，增強(qiáng)了采購(gòu)的公開(kāi)性與透明度。

然而，協(xié)議供貨的問(wèn)題也不少，其中，“價(jià)格虛高”被公眾指責(zé)最多。協(xié)議供貨的入圍招標(biāo)，是沒(méi)有具體采購(gòu)數(shù)量的虛擬招標(biāo)。為了滿足采購(gòu)人可能的需要，主流供應(yīng)商與產(chǎn)品基本上都入圍，競(jìng)爭(zhēng)度大大降低。而供應(yīng)商因無(wú)法預(yù)測(cè)協(xié)議供貨期內(nèi)的實(shí)際銷量，在投標(biāo)時(shí)大多不愿壓低報(bào)價(jià)。等到采購(gòu)人實(shí)際采購(gòu)時(shí)，各家分散的采購(gòu)量難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，供應(yīng)商降價(jià)余地有限，造成了協(xié)議供貨價(jià)格虛高。加之一些地方對(duì)協(xié)議供貨監(jiān)管不力，于是出現(xiàn)了天價(jià)采購(gòu)丑聞，協(xié)議供貨被推上風(fēng)口浪尖。

批量集中采購(gòu)風(fēng)生水起

為解決協(xié)議供貨價(jià)格虛高的問(wèn)題，財(cái)政部推出了批量集中采購(gòu)。

批量集中采購(gòu)的前身可以追溯到2001年。當(dāng)年，財(cái)政部下發(fā)《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》（財(cái)庫(kù)〔2001〕30號(hào)，2004年失效），明確聯(lián)合集中采購(gòu)是中央單位政府采購(gòu)組織形式之一。這種跨部門匯總采購(gòu)需求、大批量招標(biāo)的采購(gòu)組織形式與今天的批量集中采購(gòu)類似，在具有無(wú)可爭(zhēng)辯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，卻無(wú)法滿足采購(gòu)人個(gè)性化需求，特別是其采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低的問(wèn)題引發(fā)了采購(gòu)人的不滿。聯(lián)合集中采購(gòu)僅維持三期即告停止，取而代之的則是協(xié)議供貨。

2009年，《關(guān)于進(jìn)一步做好中央單位政府集中采購(gòu)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2009〕101號(hào)）使批量集中采購(gòu)登上歷史舞臺(tái)。

從2011年8月至2012年6月，中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心實(shí)施10期批量集中采購(gòu)，采購(gòu)臺(tái)式機(jī)33993臺(tái)，打印機(jī)7565臺(tái)。前者中標(biāo)價(jià)較市場(chǎng)價(jià)優(yōu)惠約10%，較協(xié)議供貨價(jià)優(yōu)惠約15%；后者中標(biāo)價(jià)較市場(chǎng)價(jià)優(yōu)惠約10%，較協(xié)議供貨價(jià)優(yōu)惠約8%。 

中國(guó)人民銀行集中采購(gòu)中心2011年實(shí)施人行系統(tǒng)的臺(tái)式機(jī)、筆記本、激光打印機(jī)批量集中采購(gòu)，完成標(biāo)的近萬(wàn)臺(tái)（套），資金節(jié)約率逾40%。2012年同期完成同類標(biāo)的逾15000臺(tái)（套），資金節(jié)約率逾20%。部分中標(biāo)產(chǎn)品價(jià)僅為市場(chǎng)價(jià)的50%。

協(xié)議供貨何去何從

協(xié)議供貨與批量集中采購(gòu)均適用于規(guī)格及標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一的通用類產(chǎn)品采購(gòu)。在批量集中采購(gòu)取得顯著價(jià)格效益的情況下，協(xié)議供貨前景如何？是取消，是改良，還是與批量集中采購(gòu)結(jié)合？筆者認(rèn)為，要看清協(xié)議供貨的前景，必須分析批量集中采購(gòu)的優(yōu)劣勢(shì)，從互補(bǔ)的角度尋找協(xié)議供貨的生存空間。

批量集中采購(gòu)并非盡善盡美，對(duì)于其存在的問(wèn)題需要分類認(rèn)識(shí)。有些問(wèn)題（如履約率偏低、難以全面滿足采購(gòu)人需求）的存在，說(shuō)明政府采購(gòu)制度改革初期各方博弈的現(xiàn)象還在一定程度繼續(xù)；有些問(wèn)題（如售后服務(wù)不到位）可以通過(guò)完善招標(biāo)文件評(píng)分細(xì)則、改進(jìn)評(píng)標(biāo)程序、加強(qiáng)履約管理以及利用市場(chǎng)機(jī)制倒逼廠家進(jìn)行配套改革來(lái)解決；有些問(wèn)題則是批量集中采購(gòu)制度本身的問(wèn)題，如采購(gòu)效率低、周期長(zhǎng)。如果采購(gòu)人為買幾臺(tái)電腦，短則等兩三個(gè)月，長(zhǎng)則等半年，說(shuō)明這種采購(gòu)組織形式亟待改進(jìn)。

批量集中采購(gòu)在效率上的劣勢(shì)正是協(xié)議供貨的優(yōu)勢(shì)。協(xié)議供貨依然是解決小額零星采購(gòu)與緊急采購(gòu)的最佳方案。根據(jù)財(cái)政部規(guī)定，協(xié)議供貨即使在批量集中采購(gòu)試點(diǎn)品目中仍有10%的空間。此外，事實(shí)證明，中小微企業(yè)很難成為大規(guī)模批量集中采購(gòu)的中標(biāo)供應(yīng)商，協(xié)議供貨可以為中小微企業(yè)參與政府采購(gòu)搭建平臺(tái)。因此，協(xié)議供貨還有存在價(jià)值。協(xié)議供貨要在一定范圍內(nèi)存在，并走上健康發(fā)展之路，就必須診治價(jià)格虛高的頑疾。

一些集采機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)出將批量集中采購(gòu)與協(xié)議供貨相結(jié)合的模式——批量協(xié)議供貨。即通過(guò)歷史采購(gòu)數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)今年的采購(gòu)需求量，依此進(jìn)行招標(biāo)，在用戶申報(bào)計(jì)劃之前即完成招標(biāo)工作，可謂集中采購(gòu)，分散執(zhí)行。用戶的采購(gòu)需求計(jì)劃一來(lái)，就可以和中標(biāo)供應(yīng)商簽合同。該模式主要解決了協(xié)議供貨價(jià)格虛高和批量集中采購(gòu)周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題。

但如果一次采購(gòu)量過(guò)大，因中標(biāo)供應(yīng)商只有一家，則容易出現(xiàn)不能滿足部分采購(gòu)人需求、售后服務(wù)不到位等問(wèn)題。對(duì)此，可以在報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門審批批量協(xié)議供貨方案后，每一期的招標(biāo)選3家中標(biāo)供應(yīng)商入圍，按排名先后分配不同的供貨量。用戶可以在中標(biāo)供應(yīng)商中，按“先簽先得”的原則，自主選擇簽約供應(yīng)商。

這樣，除了解決價(jià)格虛高和周期過(guò)長(zhǎng)問(wèn)題外，批量協(xié)議供貨適當(dāng)?shù)乇Ａ袅瞬少?gòu)人對(duì)供應(yīng)商的選擇權(quán)，體現(xiàn)了對(duì)采購(gòu)需求差異性的尊重，可以提高履約率，減少因集中供貨可能出現(xiàn)的售后服務(wù)不到位的問(wèn)題。批量協(xié)議供貨的難點(diǎn)是避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)需求、重復(fù)采購(gòu)。如果建成相應(yīng)的電子化采購(gòu)平臺(tái)，則可以解決有關(guān)難題，實(shí)現(xiàn)對(duì)批量協(xié)議供貨的有效管理。

協(xié)議供貨在特定歷史階段發(fā)揮過(guò)特定的歷史作用，但過(guò)分廣泛地應(yīng)用使其處于“生命不能承受之重”的境地。以辯證的眼光看協(xié)議供貨的歷史與未來(lái)，還其服務(wù)小額零星采購(gòu)和緊急采購(gòu)的本質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管，取其精華，完善批量集中采購(gòu)，有助于推動(dòng)我國(guó)政府采購(gòu)水平的進(jìn)一步提高。

（作者單位：中國(guó)人民銀行集中采購(gòu)中心）