有針對性地建立公共服務(wù)政采制度

新十年 新思維

公共服務(wù)

社區(qū)園林要更美、物業(yè)管理要貼心、獨(dú)居老人有關(guān)愛……當(dāng)公眾對政府寄予厚望之時(shí)，年輕的政府采購怎樣承擔(dān)重任？

羌建新

從本質(zhì)上說，政府采購公共服務(wù)是公共服務(wù)外包的合同過程。

有針對性地建立公共服務(wù)政采制度

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長 羌建新

當(dāng)前我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高，各類公共服務(wù)需求日趨旺盛。作為政府提供公共服務(wù)的重要方式，發(fā)展政府采購公共服務(wù)具有十分重大的意義。在新形勢下做好政府采購公共服務(wù)工作，亟待解決以下問題：

一是科學(xué)界定政府采購公共服務(wù)的范圍。

總體而言，政府對公共服務(wù)的提供方式有兩種：一是政府建立公共企業(yè)直接組織生產(chǎn)即公共生產(chǎn)，向社會(huì)公眾提供；二是政府通過預(yù)算安排或政策安排等適當(dāng)方式將公共服務(wù)委托給私人企業(yè)生產(chǎn)，即政府購買后向社會(huì)公眾提供。從本質(zhì)上說，政府采購公共服務(wù)是公共服務(wù)的外包。那么，政府在什么情況下選擇公共生產(chǎn)，在什么情況下選擇政府采購呢？

首先，從政府作為一種特殊的社會(huì)組織的職能，即從政府的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)來看，必須明確政府的核心公共服務(wù)職能不能外包——即政府的部分公共服務(wù)職能可以外包，但政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律執(zhí)行、公共管理和應(yīng)急服務(wù)等傳統(tǒng)公共服務(wù)職能不能外包。其次，從技術(shù)的角度即從公共服務(wù)的特性來看，政府直接建立公共企業(yè)組織公共生產(chǎn)和通過市場化的政府采購來提供公共服務(wù)，是兩種可以相互替代的生產(chǎn)組織和提供方式。企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)費(fèi)用與市場交易費(fèi)用的比較，是選擇市場合約還是企業(yè)合約的決定因素。人們在不斷比較和調(diào)整這兩種資源配置方式的同時(shí)，也在不斷地尋求更有效的制度安排和合約形式，達(dá)到市場交易費(fèi)用和企業(yè)組織費(fèi)用總和最小的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，相對于商品生產(chǎn)而言，服務(wù)生產(chǎn)具有產(chǎn)出的無形性、生產(chǎn)消費(fèi)的同步性、生產(chǎn)結(jié)果的非儲(chǔ)存性和產(chǎn)出的非標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)特征，從而使得服務(wù)的可貿(mào)易性程度相對較低。因此，從技術(shù)的角度而言，應(yīng)從服務(wù)的可貿(mào)易性程度——即從服務(wù)的可描述性、標(biāo)準(zhǔn)化程度、監(jiān)督難易和競爭程度等方面出發(fā)，來科學(xué)界定公共服務(wù)外包即公共服務(wù)政府采購的范圍。

二是有針對性地建立政府采購公共服務(wù)的相關(guān)制度安排。

從本質(zhì)上說，政府采購公共服務(wù)是公共服務(wù)外包的合同過程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，合同制定和履行問題一直是服務(wù)外包中的重要難題。首先，由于服務(wù)相對于商品而言的不同的技術(shù)特征，使得服務(wù)合同的訂立、執(zhí)行存在著許多技術(shù)上的困難；其次，政府采購本身就存在著采購人、采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商之間的復(fù)雜的多重委托代理關(guān)系，而在政府采購公共服務(wù)中還面臨著采購人與最終消費(fèi)者即社會(huì)公眾的分離問題，由此而產(chǎn)生的又一重委托代理問題，會(huì)給政府采購公共服務(wù)合同的訂立、執(zhí)行帶來新的復(fù)雜性；最后，在政府可能采購的公共服務(wù)中，有相當(dāng)大一部分盡管從社會(huì)總體來看存在著概率分布，但是從具體的服務(wù)消費(fèi)來看，無論是需求者、需求內(nèi)容都存在著很大的不確定性，或者說有很強(qiáng)的“或有性”，這是政府采購公共服務(wù)中面臨的不同于其他采購的特殊問題。因此，在政府采購公共服務(wù)中，合同事前訂立難、事后執(zhí)行難的雙重難題會(huì)表現(xiàn)得更加突出。

因此，在政府采購公共服務(wù)中，財(cái)政部門和政府采購執(zhí)行部門應(yīng)從以下兩個(gè)方面著力：首先，下大力氣做好政府采購公共服務(wù)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、內(nèi)在機(jī)理的基礎(chǔ)研究，只有這樣才能從根本上解決公共服務(wù)采購方式的選擇和公共服務(wù)采購的合同問題，以減少政府采購公共服務(wù)中的機(jī)會(huì)主義行為，從根本上保證政府采購的公共服務(wù)符合最終消費(fèi)者——社會(huì)公眾的利益；其次，公共服務(wù)從消費(fèi)便捷性的角度可能很難采取在少數(shù)幾個(gè)地方定點(diǎn)服務(wù)提供的方式，因此，分散化采購的方式可能更為有利，從這個(gè)角度來看，政府采購公共服務(wù)嚴(yán)格地說很難完全采取現(xiàn)行的大額采購制度，針對這種狀況，財(cái)政部門應(yīng)設(shè)計(jì)針對小額采購、分散化采購的制度性安排，這對于公共服務(wù)政府采購尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。