公務(wù)卡能否變身采購(gòu)卡

公務(wù)卡專(zhuān)題探討（一）

公務(wù)卡制度步入全面推行階段，未來(lái)公務(wù)卡使用功能引人關(guān)注

公務(wù)卡能否變身采購(gòu)卡

■ 本報(bào)記者 賈璐

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至目前,絕大多數(shù)中央部門(mén)及所屬1萬(wàn)多個(gè)中央基層預(yù)算單位,36個(gè)省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)本級(jí)、328個(gè)市(地)本級(jí)、2833個(gè)縣(區(qū))本級(jí)、7114個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),共計(jì)38萬(wàn)多個(gè)地方預(yù)算單位實(shí)行了公務(wù)卡制度改革。公務(wù)卡制度的全面推行，引發(fā)了政府采購(gòu)領(lǐng)域的關(guān)注和思考：同為支出管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度，公務(wù)卡與政府采購(gòu)存在怎樣的關(guān)聯(lián)？?jī)烧呤欠窨梢杂袡C(jī)銜接？

公務(wù)卡與政府采購(gòu)存在天然聯(lián)系

“實(shí)施公務(wù)卡制度的目的之一，在于財(cái)政部門(mén)可以對(duì)公務(wù)卡支付的每一筆公務(wù)支出實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控,對(duì)違規(guī)支付進(jìn)行快速核查處理。那么核查的依據(jù)是什么？毫無(wú)疑問(wèn)是一系列財(cái)政和財(cái)務(wù)制度，其中就包括政府采購(gòu)制度。以出差定點(diǎn)飯店為例，公務(wù)員可以選擇哪些飯店、應(yīng)該遵循什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，都是事先通過(guò)政府采購(gòu)程序確定的。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，翻閱《中央預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄》不難發(fā)現(xiàn)，中央各部門(mén)及所屬行政事業(yè)單位工作人員必須使用公務(wù)卡支付的費(fèi)用包括印刷費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、差旅費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等16項(xiàng)，這些費(fèi)用所涉及的項(xiàng)目大都已納入政府采購(gòu)管理和實(shí)施范疇。這不僅意味著公務(wù)卡與政府采購(gòu)制度存在著緊密關(guān)聯(lián)，也意味著公務(wù)卡制度要想更好地發(fā)揮作用，必須與政府采購(gòu)制度實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇也認(rèn)為：“公務(wù)卡與政府采購(gòu)制度都是有助于節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效率的制度。兩者目標(biāo)的一致性決定了如果配合使用，則可提高財(cái)政資金的使用效率。”

公務(wù)卡可以成為采購(gòu)卡

在公務(wù)卡支付推行后，關(guān)于公務(wù)卡的使用范圍和功能存在許多探討或設(shè)想，其中的一種思路是，公務(wù)卡是否可變身為采購(gòu)卡，在政府采購(gòu)活動(dòng)中一展身手？

記者了解到，將公務(wù)卡應(yīng)用于政府采購(gòu)的做法，在國(guó)外已較為常見(jiàn)，其中美國(guó)的商業(yè)采購(gòu)卡為業(yè)內(nèi)所熟知。這種采購(gòu)卡是由美國(guó)聯(lián)邦政府管理與預(yù)算辦公室于1986年引入的一種信用卡，適用于行政官員從事小額采購(gòu)或行政部門(mén)從事一定數(shù)額的大額采購(gòu)。1989年這種采購(gòu)卡開(kāi)始在政府部門(mén)范圍之內(nèi)廣泛使用。在12931號(hào)命令中，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓要求在《聯(lián)邦采購(gòu)程序簡(jiǎn)化法》提供的框架內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大采購(gòu)卡的使用范圍并盡可能的授予行政部門(mén)自行采購(gòu)的權(quán)利。

中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)項(xiàng)目官員、助理研究員宋雅琴向記者介紹說(shuō),商業(yè)采購(gòu)卡作為美國(guó)簡(jiǎn)化采購(gòu)的方法之一，是不超過(guò)小額采購(gòu)閾值的采購(gòu)項(xiàng)目的首選方法。在美國(guó)，除少數(shù)管理性、政策性要求外，小額采購(gòu)不要求遵循其他政府采購(gòu)程序和規(guī)定。采購(gòu)官或采購(gòu)人員只要認(rèn)為價(jià)格合理，就可以不進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性的詢(xún)價(jià)。美國(guó)政府呼吁采購(gòu)人員在可行范圍內(nèi)，向合格的供應(yīng)商進(jìn)行小額采購(gòu)。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，簡(jiǎn)化采購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)非常明顯。

首先，行政部門(mén)的工作人員經(jīng)授權(quán)可以繞過(guò)采購(gòu)官員，使用采購(gòu)卡直接向供應(yīng)商購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品，這有利于減少倉(cāng)儲(chǔ)成本、簡(jiǎn)化審批手續(xù)、縮短采購(gòu)時(shí)間，可相應(yīng)縮減專(zhuān)業(yè)采購(gòu)人員的數(shù)量，并提高用戶(hù)的滿(mǎn)意度。

其次，采購(gòu)卡的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)能夠采集持卡人的采購(gòu)時(shí)間、采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)金額以及折扣、供應(yīng)商的狀況等信息；發(fā)卡銀行可將這些信息傳達(dá)給持卡人所在的行政部門(mén)以及采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)，從而有利于政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督控制。

此外，采購(gòu)卡這種履約階段的分散模式并沒(méi)有影響到締約階段集中采購(gòu)的效率。根據(jù)哈佛大學(xué)的一項(xiàng)研究，在美國(guó)政府采購(gòu)使用采購(gòu)卡的采購(gòu)合同中，92%的采購(gòu)合同在選定供應(yīng)商階段都經(jīng)過(guò)價(jià)格協(xié)商。

國(guó)家信息中心助理研究員呂漢陽(yáng)分析認(rèn)為，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)制度大都經(jīng)歷了一個(gè)由分散采購(gòu)到集中采購(gòu)再到集中分散相結(jié)合的過(guò)程。由分散采購(gòu)到集中采購(gòu)，主要是為了規(guī)范管理；集中分散相結(jié)合，則是為了效率和靈活。我國(guó)目前還處于由分散采購(gòu)到集中采購(gòu)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理的第一階段。集中采購(gòu)更為關(guān)注公平但效率較差，對(duì)于零散小額的采購(gòu)確實(shí)不方便，因此通過(guò)公務(wù)卡這種形式是最方便的，不妨將簡(jiǎn)易采購(gòu)程序（如公務(wù)卡）明確為政府采購(gòu)的方式之一，這便于“三公消費(fèi)”中零散的支出部分可以更好地適用政府采購(gòu)法律。

而我國(guó)目前也有少數(shù)地區(qū)先行先試，將公務(wù)卡應(yīng)用到政府采購(gòu)中。其中，黑龍江省從2011年開(kāi)始，在采購(gòu)人需要與政府采購(gòu)供應(yīng)商直接結(jié)算時(shí)，統(tǒng)一采用刷公務(wù)卡的方式。 

“推廣政府采購(gòu)供應(yīng)商使用POS機(jī)刷公務(wù)卡的最大好處就是方便了相關(guān)部門(mén)對(duì)財(cái)政性資金的監(jiān)管。”黑龍江省政府采購(gòu)監(jiān)督管理辦公室主任劉梓久說(shuō)，使用公務(wù)卡，具有“消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，其消費(fèi)時(shí)間、金額、刷卡商戶(hù)等公務(wù)支出的詳細(xì)信息都可通過(guò)公務(wù)卡支持系統(tǒng)查詢(xún)，并與發(fā)票、簽購(gòu)單等票據(jù)進(jìn)行核對(duì)，有效保障公務(wù)支出的真實(shí)性。

黑龍江省大慶市財(cái)政局總監(jiān)組的莊永久描述了公務(wù)卡結(jié)算給供應(yīng)商帶來(lái)的好處：“其一，現(xiàn)實(shí)中往往是供應(yīng)商跑東跑西落實(shí)采購(gòu)資金結(jié)算事宜，公務(wù)卡簡(jiǎn)化結(jié)算程序后，給供應(yīng)商省去許多時(shí)間精力。其二，公務(wù)卡即時(shí)支付可在緩解財(cái)政資金支付壓力的情況下有效保護(hù)供應(yīng)商的資金鏈。”

面臨現(xiàn)實(shí)障礙

盡管好處多多，但公務(wù)卡要真正成為一種采購(gòu)方式，仍有一些現(xiàn)實(shí)障礙需要應(yīng)對(duì)。

“目前，我國(guó)以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)、部門(mén)法規(guī)為配套的政府采購(gòu)制度體系中，并沒(méi)有關(guān)于簡(jiǎn)化采購(gòu)程序的制度設(shè)計(jì)，將公務(wù)卡應(yīng)用于政府采購(gòu)有可能面臨與現(xiàn)行制度規(guī)則沖突的情況。”某業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示。

宋雅琴則認(rèn)為，如果要通過(guò)公務(wù)卡解決集中采購(gòu)以外的零星、小額采購(gòu)的方便性的問(wèn)題，那么公務(wù)卡制度必須與預(yù)算管理或者采購(gòu)計(jì)劃管理結(jié)合起來(lái)才有意義。同時(shí)，只有預(yù)算細(xì)化、且結(jié)余資金歸屬明晰，公務(wù)卡才能產(chǎn)生一定的激勵(lì)效應(yīng)。

“政府采購(gòu)部門(mén)本身應(yīng)加大對(duì)公務(wù)卡使用的管理，其一，必須確認(rèn)公務(wù)卡由公務(wù)員持有，并防止采購(gòu)?fù)瓴粓?bào)銷(xiāo)、不核算的情況出現(xiàn)。其二，因?yàn)楦鞯氐碾娮硬僮髌脚_(tái)不一致，需要財(cái)政部建立全國(guó)統(tǒng)一的電子操作平臺(tái)，并增加公務(wù)卡支付模塊、建立公務(wù)卡信息數(shù)據(jù)庫(kù)。其三，創(chuàng)新報(bào)銷(xiāo)機(jī)制，將傳統(tǒng)的層層報(bào)批的報(bào)銷(xiāo)模式改為公務(wù)卡授權(quán)支付。”莊永久說(shuō)。

楊志勇認(rèn)為，對(duì)于多大金額以下的政府采購(gòu)項(xiàng)目可以直接用公務(wù)卡結(jié)算，需要有明確的制度規(guī)定，并需建立隨物價(jià)變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

在公務(wù)卡代理銀行的選擇上，莊永久認(rèn)為，最好能將市場(chǎng)開(kāi)放給國(guó)內(nèi)各大商業(yè)銀行，而不局限于本地銀行，以免形成壟斷或造成因本地銀行在外省市網(wǎng)點(diǎn)較少而支付不便的情況。

公務(wù)卡與公務(wù)卡制度

公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)的信用卡，公務(wù)卡制度的直接作用是將傳統(tǒng)現(xiàn)金支付結(jié)算改為用公務(wù)卡支付結(jié)算。公務(wù)卡實(shí)行“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷(xiāo)還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控”的操作方式，持卡人在日常公務(wù)支出時(shí)，使用公務(wù)卡刷卡消費(fèi)并取得交易憑證和發(fā)票，據(jù)此票據(jù)才能到本單位財(cái)務(wù)部門(mén)報(bào)銷(xiāo)。到期還款時(shí)，由單位財(cái)務(wù)部門(mén)將款項(xiàng)直接支付給發(fā)卡銀行。

我國(guó)自2007年借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)實(shí)施公務(wù)卡制度改革以來(lái)，除部分偏遠(yuǎn)地區(qū)預(yù)算單位因缺乏公務(wù)卡受理環(huán)境暫無(wú)法實(shí)施改革等特殊因素外，公務(wù)卡制度已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，成為公務(wù)支出管理領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。

財(cái)政部于2011年規(guī)定，從2012年1月1日起，中央各部門(mén)及所屬行政事業(yè)單位工作人員在支付辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、差旅費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、專(zhuān)用材料費(fèi)、公務(wù)用車(chē)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)和其他交通費(fèi)用等16項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，必須使用公務(wù)卡；并且，2012年年底前，所有基層預(yù)算單位要全部實(shí)行公務(wù)卡支付制度。