公開招標(biāo)占比超八成的隱憂與出路

公開招標(biāo)占比超八成的隱憂與出路

■ 2011年歐洲國家采購方式統(tǒng)計(jì)顯示，德國約43.7%的采購項(xiàng)目選擇公開程序，而該數(shù)據(jù)在英國僅為19%。

■ 公開招標(biāo)作為一種采購方式，已經(jīng)走下了 “神壇”，在很多地方變成了形式主義的流程，甚至在個(gè)別領(lǐng)域，已經(jīng)成為通過合法程序掩蓋不法目的的遮羞布。

■ 我國政府采購程序?qū)儆谶^程導(dǎo)向型，而西方發(fā)達(dá)國家偏向結(jié)果導(dǎo)向，遵從物有所值理念，在大格局中執(zhí)行采購。

■ 當(dāng)效率、政策功能或采購人滿意度成為政府采購需要解決的主要問題時(shí)，公開招標(biāo)的地位一定會下降。

■ 西方發(fā)達(dá)國家選擇采購方式的主要標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)，一是項(xiàng)目需求特點(diǎn)，即按需求是否可在采購前完整確定來區(qū)分；二是效率要求，即以效率要求來判斷是否給予所有潛在的供應(yīng)商平等參與權(quán)。

■ 本報(bào)記者 朱穎

《政府采購法》實(shí)施的10余年時(shí)間，不僅成就了政府采購規(guī)模的攀升，也確立了公開招標(biāo)采購方式的絕對主導(dǎo)地位。政府采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行的政府采購規(guī)模占比已有2002年的48%上升為2012年的83.8%。公開招標(biāo)為何占比如此之高？如此布局的采購方式是否合理？未來演變趨勢又會如何？

公開招標(biāo)為何占主導(dǎo)

作為一種公認(rèn)的公開性最強(qiáng)的采購方式，公開招標(biāo)在我國生來便確立了自身的主導(dǎo)地位。2003年實(shí)施的《政府采購法》第二十六條明確規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。

“所謂的主要采購方式，是指它與其他方式的關(guān)系，不是并行，而是主導(dǎo)和輔助的關(guān)系。”在談及該條款的立法初衷時(shí)，一位業(yè)內(nèi)專家解釋說，國際經(jīng)驗(yàn)表明，公開招標(biāo)與其他采購方式相比，無論是透明度上，還是程序上，都是最富有競爭力和規(guī)范的采購方式，也能最大限度地實(shí)現(xiàn)公開、公正、公平原則。該方式具有信息發(fā)布透明、選擇范圍廣、競爭范圍大、公開程度高等特點(diǎn)。所以，公開招標(biāo)成為各國的主要采購方式。世界銀行《貸款采購指南》也把公開招標(biāo)作為最能充分實(shí)現(xiàn)資金的經(jīng)濟(jì)和效率要求的方式，要求借款國以此作為最基本的采購方式。因而《政府采購法》充分考慮了上述特點(diǎn)，將公開招標(biāo)作為主要采購方式。 

《政府采購法》實(shí)施后，在以貫徹法、實(shí)施法為主要內(nèi)容的政府采購實(shí)踐中，提高公開招標(biāo)比重也自然成了各地的工作重心之一。“我國政府采購制度倡導(dǎo)公平、公正、公開，理念核心在于控制采購成本并預(yù)防腐敗，這主要是由于我國政府采購中的監(jiān)督機(jī)制與業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制并未完全分離，在采購方式的選擇上更注重程序公開透明，因此更多鼓勵(lì)采用公開招標(biāo)方式。”某省政府采購中心主任解釋道。

從實(shí)踐來看，某業(yè)內(nèi)人士告訴記者，決定公開招標(biāo)規(guī)模占比的主要因素是數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是決定是否采用公開招標(biāo)方式的界線，而且是強(qiáng)制性的，即凡達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目，都必須采取公開招標(biāo)方式。實(shí)踐的結(jié)果是，公開招標(biāo)不僅運(yùn)用的范圍非常廣泛，囊括了工程、貨物和服務(wù)的所有數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目，而且數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相對較低，有些地區(qū)甚至五六十萬元的小項(xiàng)目都被納入了公開招標(biāo)范疇。

有時(shí)，即使是一些達(dá)到公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)但由于自身特性不適合公開招標(biāo)的項(xiàng)目，監(jiān)管部門從資金使用的安全性方面考慮，在審批采購方式時(shí)也更多傾向選擇公開招標(biāo)。

“當(dāng)站在宏觀的角度評價(jià)一項(xiàng)采購制度的時(shí)候，不能脫離制度實(shí)施的歷史階段和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，也不能要求它面面俱到，而要看它是否有助于實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)。”國際關(guān)系學(xué)員公共市場與政府采購研究所副所長趙勇在采訪中表示，就我國當(dāng)前的市場環(huán)境而言，打擊和預(yù)防腐敗的形勢依然嚴(yán)峻。因此，公開招標(biāo)占比偏有其現(xiàn)實(shí)的理由。

公開的代價(jià)

作為法定的主要采購方式，公開招標(biāo)的實(shí)際地位已經(jīng)超越了“主要”二字，成為名副其實(shí)的絕對主導(dǎo)。2012年，公開招標(biāo)規(guī)模占比已經(jīng)高達(dá)83.8%。在專家眼里，這種主導(dǎo)優(yōu)勢越明顯，公開招標(biāo)的固有局限就越鮮明。

國際關(guān)系學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)系專業(yè)教研室主任張瀾濤分析說，由于公開招標(biāo)的操作技術(shù)要求高會產(chǎn)生巨大投入，必然加大采購成本；且作業(yè)周期長，而在現(xiàn)代產(chǎn)品和生產(chǎn)技術(shù)更新?lián)Q代日趨加快的形勢下，很難控制調(diào)節(jié)好采購目標(biāo)與市場變化的運(yùn)行節(jié)奏，容易導(dǎo)致采購滯后；此外，公開招標(biāo)需用文件和審批程序繁多復(fù)雜，易導(dǎo)致采購管理困難；且涉及社會范圍寬泛、人事繁雜、程序繁復(fù)，特別是市場調(diào)研、專家?guī)鞓?gòu)建、供應(yīng)商組織等等重大事項(xiàng)，必然會加大采購工作的難度。這一系列因素都會使我國的政府采購很難實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易通行的標(biāo)準(zhǔn)化。

“效率和公平是一對永恒的矛盾，是所有制度設(shè)計(jì)者都需要權(quán)衡的問題，公開往往會犧牲效率，并且對公眾素質(zhì)提出了更高要求，但‘公開’與‘競爭’并不能劃等號。”趙勇認(rèn)為，如今，公開招標(biāo)作為一種采購方式，已經(jīng)走下了 “神壇”，在很多地方變成了形式主義的流程，甚至在個(gè)別領(lǐng)域，已經(jīng)成為通過合法程序掩蓋不法目的的遮羞布。只要有市場經(jīng)濟(jì)就有采購，只要采購還是由人來完成，采購人、供應(yīng)商、監(jiān)管部門的博弈就還會繼續(xù)。

“的確，采購就是一種博弈，即便是公開性最強(qiáng)的公開招標(biāo)方式，供應(yīng)商合謀、專家不專等種種狀況放置在合法的采購程序中，也會導(dǎo)致不合理的采購結(jié)果。從實(shí)際工作中看，公開招標(biāo)執(zhí)行效果可能并不理想，一方面公開招標(biāo)法定時(shí)間最快也要40多天，采購效率低的問題飽受詬病，另一方面，大量存在操縱公開招標(biāo)的現(xiàn)象，不少采購結(jié)果也沒有實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。這說明，我們的公開招標(biāo)制度設(shè)計(jì)與運(yùn)用上出了問題。”另一位業(yè)內(nèi)專家在采訪中表示。

建立以需求為導(dǎo)向的多元采購方式

我國83.8%的公開招標(biāo)規(guī)模占比，與其他國家相比，呈現(xiàn)出了巨大的差異。

在采購方式的選擇上，歐洲國家呈現(xiàn)出了多元化趨勢。據(jù)西班牙咨詢企業(yè)協(xié)會AEC的一份調(diào)查顯示，在公共采購中西班牙與法國最常使用公開程序，英國與丹麥則多采用類似于邀請招標(biāo)的限制性程序，德國公共采購多偏好談判程序。調(diào)查中對2011年歐洲國家采購方式的選擇進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，德國約43.7%的采購項(xiàng)目選擇公開程序，而該數(shù)據(jù)在英國僅為19%。

“歐盟公共采購法律規(guī)定，締約當(dāng)局在公共項(xiàng)目購買中可自由選擇采購方式，經(jīng)驗(yàn)顯示采購當(dāng)局對某種采購方式的偏好多取決于競爭程度、采購成本與效率，選擇方式時(shí)多參照項(xiàng)目的自身需求與特點(diǎn)。”荷蘭特文特大學(xué)技術(shù)與管理學(xué)院教授Jan Telgen表示。

對比我國與西方國家在采購方式?jīng)Q策中的差別，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎分析道：“我國政府采購程序?qū)儆谶^程導(dǎo)向型，因此在采購方式的選擇上更注重公平、公正、公開，但過度強(qiáng)調(diào)過程，容易增加采購成本甚至降低采購效率；英國等國家在政府采購中偏向結(jié)果導(dǎo)向，遵從物有所值理念，在大格局中執(zhí)行采購，多視角綜合評價(jià)，能使采購不束縛于成本，決策也更科學(xué)。” 

那么，今后我國的政府采購方式運(yùn)用又該怎樣調(diào)整？趙勇表示，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)著眼于解決實(shí)踐中最突出的問題。比如，當(dāng)效率、政策功能或采購人滿意度成為政府采購需要解決的主要問題時(shí)，公開招標(biāo)的地位一定會下降。以美國聯(lián)邦采購為例，在政府采購制度建設(shè)初期，將公開招標(biāo)視為競爭性最強(qiáng)的一種采購方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步、公眾素質(zhì)和采購人能力的提高，后來將競爭性談判視為和公開招標(biāo)具有同等競爭性的采購方式。 

實(shí)際上，從國外實(shí)踐看，美國等發(fā)達(dá)國家的采購方式遠(yuǎn)比我國《政府采購法》規(guī)定的采購方式靈活多樣。這些國家選擇采購方式的主要標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)，一是項(xiàng)目需求特點(diǎn)，即按需求是否可在采購前完整確定來區(qū)分；二是效率要求，即以效率要求來判斷是否給予所有潛在的供應(yīng)商平等參與權(quán)。但無論哪種方式，都不影響物有所值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也很少帶來腐敗問題。專家表示，這些國家以需求管理而非程序?yàn)橹匦牡墓芾砝砟钪档梦覈梃b。