如何有效推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)

編者按：近期召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確提出，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。

政府購(gòu)買服務(wù)屬于一項(xiàng)嶄新的課題，如何有效推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作需要深入探索和思考。為此，本報(bào)特刊發(fā)中央黨校中央國(guó)家機(jī)關(guān)分校（第57期）財(cái)政部班調(diào)研組的調(diào)研文章，以饗讀者。

如何有效推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)

——廣東省政府購(gòu)買服務(wù)工作調(diào)研

■ 政府通過公開招標(biāo)方式，面向所有具備承接資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)社會(huì)工作服務(wù)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。這種方式有利于節(jié)約財(cái)政成本、提高資金使用效率、激發(fā)民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展活力。

■ 目前，廣東省社會(huì)組織承接的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要集中在培訓(xùn)、會(huì)議等方面，與《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》中公布的服務(wù)范圍相比，當(dāng)前的社會(huì)組織只能承接其中10%的服務(wù)項(xiàng)目，其他90%的項(xiàng)目受資金、人員、專業(yè)資質(zhì)、管理水平等因素影響難以承接。

■ 在經(jīng)歷政府購(gòu)買規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始對(duì)公共服務(wù)制度改革進(jìn)行理性反思，不再單純強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是綜合運(yùn)用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段，增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共服務(wù)的能力。

■ 加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、財(cái)政投入和監(jiān)督管理，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置社會(huì)服務(wù)資源中的基礎(chǔ)性作用，通過公開透明、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)方式選擇服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)按照公益導(dǎo)向原則組織實(shí)施社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。

■ 中央黨校中央國(guó)家機(jī)關(guān)分校（第57期）財(cái)政部班第一組

政府購(gòu)買服務(wù)是政府利用財(cái)政資金，采取市場(chǎng)化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排。建立健全政府購(gòu)買服務(wù)制度，深入推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，對(duì)創(chuàng)新公共財(cái)政投入形式、改進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)管理和服務(wù)方式、加快政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政效率、增進(jìn)社會(huì)公共福利、有效滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求具有重要意義。但長(zhǎng)期以來，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、范圍等，各界有許多研究，也有不同認(rèn)識(shí)，如何有效推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作需要我們深入探索和思考。

廣東省政府購(gòu)買服務(wù)工作一直走在全國(guó)前列。為此，2012年底，我們赴廣東省廣州市、東莞市，通過召開座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、面訪等方式，就政府購(gòu)買服務(wù)問題進(jìn)行專題調(diào)研。從調(diào)研了解的情況看，部分地區(qū)在政府購(gòu)買服務(wù)方面進(jìn)行了大膽探索，取得了一些成果，得到了一些啟示，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問題?？傮w來說，目前政府購(gòu)買服務(wù)主要集中在部分政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需服務(wù)及少量公共服務(wù)，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)工作仍然處于探索階段。

1 廣東省政府購(gòu)買服務(wù)主要做法和成效

廣東省政府購(gòu)買服務(wù)工作經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大、從零散被動(dòng)購(gòu)買到常態(tài)化、制度化購(gòu)買的發(fā)展過程，政府購(gòu)買服務(wù)工作取得一定實(shí)效。

（一）制度體系初步建立。完善的政策制度是開展政府購(gòu)買服務(wù)的重要保障。2008年，廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會(huì)組織的意見》，要求“采取購(gòu)買服務(wù)等方式重點(diǎn)扶持一批具有示范導(dǎo)向作用的公益服務(wù)性組織”，隨后印發(fā)了《關(guān)于開展政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》，在全省試行政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)工作，在全國(guó)屬率先之舉。為進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)工作，在總結(jié)前期工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2012年，廣東省人民政府辦公廳印發(fā)了《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法的通知》和《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》，進(jìn)一步明確了服務(wù)主體、服務(wù)范圍、服務(wù)程序、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等。隨后，廣東省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)供應(yīng)方競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審的管理辦法》，規(guī)范了競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審相關(guān)工作職責(zé)、程序、管理要求等。

（二）購(gòu)買程序進(jìn)一步規(guī)范。購(gòu)買服務(wù)根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》等有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)或黨委、政府因工作需要臨時(shí)確定的重要事項(xiàng)，由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)方式確定供應(yīng)方組織實(shí)施；其余項(xiàng)目中，屬于政府采購(gòu)范圍的，應(yīng)按規(guī)定采取公開招標(biāo)等方式實(shí)施；不屬于政府采購(gòu)范圍的，除單筆金額較小的項(xiàng)目外，均通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施。實(shí)際操作中，由部門編制政府購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃（包括政府購(gòu)買服務(wù)需求、數(shù)量和質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)），該計(jì)劃報(bào)財(cái)政部門審定后上網(wǎng)公示，進(jìn)行公開招標(biāo)，確定供應(yīng)主體后組織實(shí)施。

（三）購(gòu)買規(guī)模逐步擴(kuò)大。主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是從購(gòu)買資金看，部分地方政府逐步將購(gòu)買服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算資金支持范圍，同時(shí)引導(dǎo)其他資金支持社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展。廣東省2009年以來各級(jí)政府用于購(gòu)買服務(wù)資金達(dá)到11.1億元，其中財(cái)政資金8.7528億元，彩票公益金2.236億元，其他資金1221萬(wàn)元。二是從購(gòu)買項(xiàng)目看，不少地方政府針對(duì)不斷涌現(xiàn)的新的緊迫社會(huì)需求問題，及時(shí)設(shè)計(jì)相應(yīng)的服務(wù)項(xiàng)目，通過購(gòu)買服務(wù)方式，為有需要的個(gè)人和群體提供服務(wù)。如，東莞市與團(tuán)委、殘聯(lián)、民政部門等合作，開展了“模擬家庭”、“外孫計(jì)劃”、“松柏之家”、“社區(qū)餐廳”、“莞香青年農(nóng)舍”、“關(guān)愛空巢老人”等項(xiàng)目，為社區(qū)困難老人、重度殘疾人、青少年兒童等群體，提供居家養(yǎng)老、日間照料等服務(wù)，既增強(qiáng)了就業(yè)能力，又促進(jìn)了社會(huì)和諧。三是從購(gòu)買范圍看，政府購(gòu)買服務(wù)逐步從中心城市拓展到邊遠(yuǎn)農(nóng)村，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)拓展到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，從養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、青少年服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步拓展到司法矯治、醫(yī)療衛(wèi)生、教育輔導(dǎo)、婚姻家庭、新農(nóng)村建設(shè)、外來務(wù)工人員服務(wù)、志愿服務(wù)等新興領(lǐng)域，從民政部門、殘聯(lián)拓展到司法、教育、衛(wèi)生、工會(huì)、共青團(tuán)會(huì)等其他部門和組織，逐步形成了多部門、多組織、多領(lǐng)域購(gòu)買服務(wù)的新格局。

（四）購(gòu)買方式多樣化。社會(huì)發(fā)展的非均衡性決定著政府購(gòu)買服務(wù)方式的多樣性。近年來，廣東在推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，目前主要包括3種購(gòu)買方式：一是非競(jìng)爭(zhēng)方式。政府有關(guān)部門發(fā)起成立社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過定向委托而非競(jìng)爭(zhēng)方式購(gòu)買其服務(wù)。這種購(gòu)買方式的優(yōu)點(diǎn)是政府管理和資金保障力度大，可以直接解決特定服務(wù)需求。二是有限競(jìng)爭(zhēng)方式。主要以東莞為代表，根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姷姆?wù)需求和政府提供公共服務(wù)規(guī)模情況，有選擇、分步驟地發(fā)展民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，并面對(duì)這些機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)。這種方式既可以保證民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的獨(dú)立性和服務(wù)的專業(yè)性，又可以避免機(jī)構(gòu)間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，是在政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)模和數(shù)量不大、社會(huì)工作服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不充分不完全情況下的一種好的選擇。三是充分競(jìng)爭(zhēng)方式。主要以深圳為代表。深圳市政府鼓勵(lì)社會(huì)力量成立民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極培育社會(huì)工作服務(wù)的賣方市場(chǎng)。政府通過公開招標(biāo)方式，面向所有具備承接資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)招標(biāo)社會(huì)工作服務(wù)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。這種方式有利于節(jié)約財(cái)政成本、提高資金使用效率、激發(fā)民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展活力。除此之外，不少地方還探索形成了崗位購(gòu)買、項(xiàng)目購(gòu)買以及全額支付、成本支付、資助補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等做法。

（五）成效逐步顯現(xiàn)。目前，廣東省在政府購(gòu)買服務(wù)方面主要有4個(gè)方面成效逐步顯現(xiàn)：一是在滿足公共服務(wù)需求上取得新成效。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)需求的數(shù)量和質(zhì)量不斷增加，通過政府購(gòu)買服務(wù)形式，積極發(fā)揮社會(huì)組織便捷性、社會(huì)性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，完善了公共服務(wù)供給方式，豐富了公共服務(wù)供給主體，增強(qiáng)了公共服務(wù)的針對(duì)性和有效性。二是在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變上取得新成效。通過政府購(gòu)買服務(wù)，打破了政府過去包攬一切社會(huì)服務(wù)的做法，將很多傳統(tǒng)上管不了、管不好和不便管的服務(wù)交由社會(huì)力量承接提供，實(shí)現(xiàn)了從單純政府包辦向政府生產(chǎn)與政府購(gòu)買并重方向轉(zhuǎn)變。三是在提高財(cái)政投入效益上取得新成效。以競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買或定向委托等方式，擇優(yōu)選擇專門機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，降低了以往單純依靠政府直接提供服務(wù)的行政成本，實(shí)現(xiàn)了從“養(yǎng)人”向“辦事”的轉(zhuǎn)變，在一定程度上減輕了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，提高了財(cái)政資金的使用效益，增強(qiáng)了政府對(duì)基本公共服務(wù)的支持保障能力。四是在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展上取得新成效。通過政府購(gòu)買服務(wù)，創(chuàng)造了一種新型的服務(wù)市場(chǎng)，為社會(huì)組織參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、獲得政府資金支持建立了渠道，極大調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性，有力推動(dòng)了社會(huì)組織的健康發(fā)展。

廣東省的上述做法，在立足本地區(qū)實(shí)際基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了以下幾方面的創(chuàng)新：

——規(guī)范購(gòu)買服務(wù)主體。使用國(guó)家行政編制，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)的機(jī)關(guān)單位；納入行政編制管理，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)的群團(tuán)組織；以及依法行使行政管理職能或公益服務(wù)職能、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額保障的事業(yè)單位作為購(gòu)買服務(wù)主體。

——界定購(gòu)買服務(wù)范圍。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政許可、行政審批等事項(xiàng)外，政府承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)（如資產(chǎn)評(píng)估、法律援助、公益服務(wù)、慈善救濟(jì)等）和履行職責(zé)所需服務(wù)（如法律服務(wù)、監(jiān)督評(píng)估等）應(yīng)通過政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)移由社會(huì)組織承擔(dān)。

——確立政府購(gòu)買服務(wù)目錄體系?！?012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》是根據(jù)廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府轉(zhuǎn)移職能要求、財(cái)政收支獎(jiǎng)況等因素，立足現(xiàn)有單位職能制訂的。該目錄為提高政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目透明度，引導(dǎo)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)、參與社會(huì)管理提供了良好的指引與保障。

——建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度，購(gòu)買服務(wù)所需資金從購(gòu)買主體部門預(yù)算安排的公用經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)使用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中解決。重大項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)或黨委、政府因工作需要臨時(shí)確定的重要事項(xiàng)，按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)定和“一事一議”原則，專項(xiàng)研究確定資金規(guī)模和來源。目前，廣東省在省級(jí)財(cái)政設(shè)立專門基金，專項(xiàng)用于政府購(gòu)買服務(wù)。

——樹立績(jī)效導(dǎo)向理念。政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)，由財(cái)政部門實(shí)施或通過引入第三方實(shí)施。評(píng)價(jià)范圍包括購(gòu)買主體購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政資金使用績(jī)效和承接項(xiàng)目的社會(huì)組織的服務(wù)績(jī)效兩個(gè)方面。評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排及社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的重要參考依據(jù)。

2 存在的主要問題

廣東省政府購(gòu)買服務(wù)工作取得了初步進(jìn)展，但從全國(guó)范圍看，2012年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模13977.7億元，其中服務(wù)采購(gòu)1214億元，占比為8.7%，服務(wù)類采購(gòu)成為政府采購(gòu)的短板?？傮w上政府購(gòu)買服務(wù)工作仍處于起步階段，還存在著不少問題和挑戰(zhàn)。

（一）政府購(gòu)買服務(wù)認(rèn)識(shí)不夠深入。在我國(guó)，政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，雖然多見于各類政策性文件中，但社會(huì)認(rèn)知度并不高。同時(shí)，不少地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的政府直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)思維，形成了推行政府購(gòu)買服務(wù)的阻力。例如，廣東省在2012年剛剛推行的省級(jí)部門編制政府購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃工作中，有20%多的部門沒有編制政府購(gòu)買服務(wù)計(jì)劃，這些部門以工作性質(zhì)為由，明確表示沒有購(gòu)買服務(wù)需求。

（二）實(shí)際操作制度規(guī)定不盡完善。現(xiàn)行政府采購(gòu)品目中服務(wù)類項(xiàng)目范圍過窄、政府購(gòu)買服務(wù)與財(cái)政預(yù)算管理的銜接等問題，影響著政府購(gòu)買服務(wù)工作的推進(jìn)?！墩少?gòu)法》對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)無(wú)限制性規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)可在《政府采購(gòu)法》制度框架下進(jìn)行。但與貨物采購(gòu)相比，服務(wù)作為一種特殊商品，大多具有無(wú)形、成本不確定、周期長(zhǎng)、專業(yè)性較強(qiáng)等特點(diǎn)，特別是公共服務(wù)項(xiàng)目，不僅要考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還要涉及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益，復(fù)雜程度較高，需要專門配套政策制度及時(shí)跟進(jìn)，才能保證政府購(gòu)買服務(wù)工作順利進(jìn)行。目前，中央和地方大多為原則性、指導(dǎo)性意見，缺乏針對(duì)性和操作性，具體實(shí)施的制度規(guī)定亟待補(bǔ)充和完善。 

（三）工作基礎(chǔ)不夠扎實(shí)。體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，服務(wù)型政府尚未形成，公共財(cái)政體制改革還不徹底，而人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益高漲，政府購(gòu)買服務(wù)需求的領(lǐng)域、數(shù)量與實(shí)際公共服務(wù)需求存在較大差距；另一方面，社會(huì)組織不盡成熟，高素質(zhì)的專業(yè)人才嚴(yán)重不足，使社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的能力不足。目前，廣東省社會(huì)組織承接的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目主要集中在培訓(xùn)、會(huì)議等方面，與《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄（第一批）》中公布的服務(wù)范圍相比，當(dāng)前的社會(huì)組織只能承接其中10%的服務(wù)項(xiàng)目，其他90%的項(xiàng)目受資金、人員、專業(yè)資質(zhì)、管理水平等因素影響難以承接。這些是推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)工作中遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

（四）工作進(jìn)展不太均衡?？傮w看，發(fā)達(dá)地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)工作進(jìn)展快于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，城市快于農(nóng)村。全國(guó)范圍內(nèi)全面深入推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的格局還沒有形成。

3 國(guó)外政府購(gòu)買服務(wù)工作情況

政府購(gòu)買服務(wù)最早起源于西方國(guó)家?？v觀西方各國(guó)實(shí)踐，政府購(gòu)買服務(wù)大致經(jīng)歷了起步探索、蓬勃發(fā)展、反思完善3個(gè)發(fā)展階段：1979年-1987年，效率優(yōu)先的起步探索期。在此期間，在新公共管理主義“市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)非壟斷、分權(quán)及效率衡量”等核心理念的推動(dòng)下，政府角色由社會(huì)福利服務(wù)的“生產(chǎn)者”向“提供者”轉(zhuǎn)變，由直接提供服務(wù)向通過購(gòu)買方式間接提供服務(wù)發(fā)展，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，在提高公共服務(wù)供給規(guī)模與效率、降低政府公共服務(wù)支出成本的同時(shí)，也帶來了服務(wù)質(zhì)量難以保證、服務(wù)對(duì)象實(shí)際利益需求難以有效滿足等新問題；1988年-1998年，效率服務(wù)兼顧的蓬勃發(fā)展期。對(duì)新公共管理主義過分強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先而客觀上忽視公平和公共利益問題的反思，逐步形成了新公共服務(wù)主義，突出公民權(quán)利、追求公共利益、協(xié)商合作與服務(wù)為先的價(jià)值理念，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的方式出現(xiàn)了以合同外包為主的多種形式，運(yùn)作機(jī)制也由指向性撥款向競(jìng)爭(zhēng)性撥款邁進(jìn)；1999年至今，服務(wù)為本的反思完善期。在經(jīng)歷政府購(gòu)買規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張以后，受“第三條道路”理論的影響，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始對(duì)公共服務(wù)制度改革進(jìn)行理性反思，不再單純強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是綜合運(yùn)用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段，增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共服務(wù)的能力。與此同時(shí)，社會(huì)組織活躍程度日益增加，組織規(guī)模不斷壯大，提供服務(wù)種類日益繁多。

經(jīng)過30多年的實(shí)踐，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府購(gòu)買服務(wù)中的主要做法：一是明確政府購(gòu)買的領(lǐng)域。公共服務(wù)既包括為所有社會(huì)公眾提供的發(fā)展性、高端性專業(yè)服務(wù)，也包括為老年人、殘疾人、兒童、流浪人員、藥物濫用人員、刑釋解教人員、受災(zāi)人員等特殊、困難群體提供的預(yù)防性、補(bǔ)救性和基本性專業(yè)服務(wù)。從西方國(guó)家實(shí)踐看，由于受公共財(cái)力所限，政府購(gòu)買的重點(diǎn)首先是基本公共服務(wù)，然后逐步延伸到一般性的服務(wù)。目前，22個(gè)國(guó)家的調(diào)查顯示，政府購(gòu)買的服務(wù)主要集中在衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)和教育輔導(dǎo)3個(gè)領(lǐng)域，其中基本社會(huì)工作公共服務(wù)占47%。二是培育政府購(gòu)買的載體。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，已注冊(cè)的慈善機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、協(xié)會(huì)、自助團(tuán)體、社區(qū)團(tuán)體以及社會(huì)企業(yè)等，都是政府購(gòu)買服務(wù)的潛在提供者。但是政府同非營(yíng)利組織的合作關(guān)系更為密切，調(diào)查顯示，歐洲非營(yíng)利組織收入中40%-70%來自公共財(cái)政資源，日本為45%，美國(guó)為31%。西方政府選擇非營(yíng)利組織主要基于功能互補(bǔ)、公益性強(qiáng)、責(zé)任明確、目標(biāo)一致等四方面的考慮。三是規(guī)范政府購(gòu)買的流程。通常來看，政府購(gòu)買服務(wù)流程為，首先是明確需求，制定規(guī)劃。政府在全面收集關(guān)于社會(huì)福利需求的信息和社會(huì)整體發(fā)展規(guī)劃以及財(cái)政計(jì)劃基礎(chǔ)上，制定出具有可操作性的服務(wù)計(jì)劃，按照福利需求的次序，確定好服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)數(shù)量并制定相應(yīng)的財(cái)政收支方案。其次是公開競(jìng)標(biāo)、簽訂合同。政府向社會(huì)公布預(yù)算、價(jià)格、數(shù)量和與服務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)，采取公開招標(biāo)方式確定中標(biāo)方并與其簽訂購(gòu)買合同，對(duì)其進(jìn)行考核與監(jiān)督。購(gòu)買崗位的情況在西方國(guó)家比較少見。第三是項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理。政府是項(xiàng)目監(jiān)管的第一責(zé)任主體。在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程中，政府既要直接監(jiān)督社會(huì)工作服務(wù)全過程，還要引導(dǎo)社會(huì)公眾尤其是服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，通過社會(huì)監(jiān)督確保合同約定的服務(wù)內(nèi)容落到實(shí)處。第四是評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。合同結(jié)束時(shí)，政府部門邀請(qǐng)專家學(xué)者或?qū)ｉT的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)束并不意味著服務(wù)結(jié)束，要制定后續(xù)計(jì)劃，做好后續(xù)跟進(jìn)工作。四是完善政府購(gòu)買的方式。西方國(guó)家在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，逐步形成了四種購(gòu)買方式：一是合同承包，也稱為競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或服務(wù)外包，政府確定某種公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后向社會(huì)招標(biāo)，中標(biāo)的承包商與政府簽訂供給合同，并在合同許可范圍內(nèi)自由配置資源，按合同約定提供專業(yè)服務(wù)；二是公私合作，主要做法是以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的組織參與提供社會(huì)工作服務(wù)并允許其有投資收益權(quán)；三是憑單制，政府向符合條件的服務(wù)對(duì)象簽發(fā)消費(fèi)憑單，通過在服務(wù)生產(chǎn)者中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由服務(wù)對(duì)象選擇服務(wù)生產(chǎn)者；四是補(bǔ)助制，政府通過現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、低息或貼息貸款、免費(fèi)提供服務(wù)場(chǎng)所與設(shè)施等方式，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)助，以降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本與服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格，為服務(wù)對(duì)象提供更多、更經(jīng)濟(jì)的社會(huì)工作服務(wù)。

4 進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作的建議

實(shí)踐表明，推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)，離不開政府的強(qiáng)力主導(dǎo)和切實(shí)履職，也離不開社會(huì)力量的充分發(fā)育與廣泛參與。政府購(gòu)買服務(wù)的制度設(shè)計(jì)、政策落實(shí)和項(xiàng)目實(shí)施都依賴于一定的社會(huì)體制和運(yùn)行機(jī)制，為進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，具體建議如下：

（一）健全政府購(gòu)買服務(wù)法律法規(guī)。政府購(gòu)買服務(wù)不僅需要有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和政治支持，更需要健全的法律體系作保障，才能使政府購(gòu)買服務(wù)落到實(shí)處。相對(duì)完善的法律法規(guī)體系，明確了各方應(yīng)履行的責(zé)任，保障了參與各方的合法權(quán)利，為政府購(gòu)買服務(wù)的順利開展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。實(shí)際工作中，要進(jìn)一步完善我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的具體購(gòu)買程序、工作流程、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制度規(guī)章。同時(shí)，要明確購(gòu)買主體和承接主體職責(zé)，一方面，政府要做好有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的研究制訂工作，履行好制度設(shè)計(jì)職責(zé)，購(gòu)買監(jiān)管職責(zé)和績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)；另一方面，政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，要加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)部規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)人員素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)承接服務(wù)項(xiàng)目的能力。

（二）創(chuàng)新政府購(gòu)買服務(wù)工作運(yùn)行機(jī)制。包括3個(gè)方面：一是建立科學(xué)的預(yù)算及評(píng)估機(jī)制。嚴(yán)格財(cái)政資金支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍，同時(shí)引入績(jī)效審核，分類別、分層次地評(píng)估不同服務(wù)所需的財(cái)政投入比例、規(guī)模和水平，以保證資金投入公平，免受社會(huì)質(zhì)疑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出效用最優(yōu)化。二是建立第三方監(jiān)督仲裁機(jī)制。委托第三方對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)承接主體的工作進(jìn)行評(píng)估，第三方往往立場(chǎng)客觀、聲望較好，既有利于營(yíng)造政府公平正義、為公眾謀福利的良好社會(huì)形象，又有利于督促承接主體完善服務(wù)。三是適度建立公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公開競(jìng)爭(zhēng)的方式有利于政府通過市場(chǎng)化手段維護(hù)服務(wù)對(duì)象的自主選擇權(quán)，促使服務(wù)機(jī)構(gòu)為吸引消費(fèi)者而不斷提升服務(wù)水平。同時(shí)，也有利于提升政府公信力。

（三）量力而為，突出公益，鼓勵(lì)創(chuàng)新。從人民群眾最基本、最緊迫、最急需的社會(huì)服務(wù)需求出發(fā)，設(shè)計(jì)、實(shí)施社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，以城鄉(xiāng)困難和特殊群體為重點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買從需求評(píng)估、服務(wù)提供、監(jiān)督管理到績(jī)效評(píng)估等環(huán)節(jié)、范圍與領(lǐng)域的有計(jì)劃、有步驟地拓展。加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、財(cái)政投入和監(jiān)督管理，充分尊重市場(chǎng)主體地位，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置社會(huì)服務(wù)資源中的基礎(chǔ)性作用，通過公開透明、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)方式選擇服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)按照公益導(dǎo)向原則組織實(shí)施社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。立足各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，充分借鑒國(guó)內(nèi)外有益經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新政府購(gòu)買服務(wù)體制機(jī)制，不斷改進(jìn)方式方法，切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)水平。

（四）充分發(fā)揮社會(huì)力量，為政府購(gòu)買服務(wù)提供多元供給主體。市場(chǎng)組織、民間社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)都可以和政府形成不同形式的“伙伴關(guān)系”而成為公共服務(wù)供給主體。政府在購(gòu)買服務(wù)過程中，供給主體間達(dá)成價(jià)值共識(shí)，建立互惠合作關(guān)系，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同促進(jìn)公共需求和公共利益的實(shí)現(xiàn)。政府與各類組織間通過制度創(chuàng)新保證有效合作，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)合作激勵(lì)、利益制衡、信息溝通、行政指導(dǎo)、服務(wù)委托、群眾參與等方面的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，推進(jìn)形成統(tǒng)一的、多層次的、多渠道的、社會(huì)化的公共服務(wù)體系。

（第一組成員：陳麗娟、王文虎、 李強(qiáng)、狄凱、謝秀芳、周國(guó)強(qiáng)，執(zhí)筆人：陳麗娟）