政府購買服務從屬于政府采購嗎？

政府購買服務從屬于政府采購嗎？

■ 本報記者 王童彥

近日，國務院辦公廳出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，“購買工作應按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。”政府購買服務與政府采購的銜接，也引發(fā)業(yè)界關(guān)于兩者關(guān)系的探討。

調(diào)查中，記者發(fā)現(xiàn)幾乎所有涵蓋服務外包意義的官方文件都使用“購買”一詞，鮮見“采購”。那么，這究竟是一種習慣用法，還是在概念范圍和機制上確實存在差異？兩者究竟是什么關(guān)系？圍繞這些問題，記者采訪了部分業(yè)內(nèi)專家。

范圍認識存在分歧

通過采訪，記者發(fā)現(xiàn)，專家們對政府采購與政府購買服務范圍大小的看法大相徑庭。

“政府購買服務包含于政府采購。”中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎分析認為，從法律的角度看，我國《政府采購法》規(guī)定，“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”，且明確了“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，據(jù)此可以認為，政府購買服務屬于政府采購內(nèi)容的一部分；從政府采購作用來看，政府采購所應發(fā)揮的政策功能和所應該受到的各種規(guī)制，都毫無例外作用于政府購買服務行為。

但是，對于這種“包含與被包含”的觀點，有些專家提出了不同的意見。國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認為，政府購買主要針對公共服務，而從國民經(jīng)濟核算的統(tǒng)計來看，政府采購服務包括政府部門自身運轉(zhuǎn)的服務和為滿足公眾需要而提供的服務，兩者形成了交叉。

中國發(fā)展研究基金會項目官員宋雅琴根據(jù)現(xiàn)實情況進行了補充：“現(xiàn)階段，《政府采購法》中尚未明確規(guī)定政府采購公共服務性產(chǎn)品，實踐中“服務”僅是行政部門的后勤服務，如《政府采購品目分類表》中所列舉的印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓、物業(yè)等十大類服務項目，雖然近年來也將合同能源等服務類項目列入分類表，但仍處于初級階段。二者的交叉關(guān)系更明顯。”

除了上述兩種觀點外，也有專家認為，政府采購與政府購買服務本質(zhì)上是一回事兒，都是契約關(guān)系形成、合同訂立的過程，并對其進行規(guī)制，之所以“政府購買”的概念會更凸顯，是因為人們對政府采購的理解和應用還存在比較大的局限性，僅將政府采購限定在購買電腦、公務用車、辦公用品等維持政府自身運轉(zhuǎn)的狹窄范圍內(nèi)，而事實上政府采購包含的范圍很廣。聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展委員會已將貿(mào)易契約的各種形式納入到政府采購中，歐盟內(nèi)部不僅規(guī)范政府采購管理，也規(guī)范公共合同的授予，將政府采購的規(guī)范擴展為公共合同授予領(lǐng)域。

“采購與購買只是法學和經(jīng)濟學中不同的表述，都指向公共交易合同的訂立。政府采購如何更有效地介入公共服務采購，進而逐漸變成一種公共服務的管理模式，是購買公共服務的重點。”西北政法大學國際法學院副教授楊蔚林如是說。

政府采購提供了最有效手段

雖然在政府采購與政府購買服務的范圍認識上存在分歧，但受訪專家均認為，兩者具有相同的目標導向，即規(guī)范向社會組織購買公共服務的過程，科學確立公共服務的供給者、生產(chǎn)者和消費者的契約關(guān)系，明確購買標準、政府責任，建立健全競爭機制、績效評價機制等。

政府購買服務源于20世紀七八十年代在世界范圍興起的行政改革浪潮，政府將原來直接或由設立機構(gòu)提供事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質(zhì)的社會服務機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，來支付費用。“其實際上是一種市場機制，通過公共部門引入市場競爭機制，扭轉(zhuǎn)公共服務供給低效率的狀況，使政府提供公共服務的行為達到帕累托最優(yōu)。”羌建新分析說。

據(jù)記者了解，近年來，我國部分地區(qū)對政府向社會組織購買公共服務進行了探索，總體來看，工作模式主要有3種：一是獨立關(guān)系競爭性購買模式，即購買者與承接者之間不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，購買者通常采用招標的方式來選擇最合適的服務提供者，體現(xiàn)物有所值的原則。二是獨立關(guān)系非競爭性模式，即購買者與承接者之間是獨立關(guān)系，但在選擇程序上，常常采用的是非競爭性方式，而不是面向社會公開招募。三是依賴關(guān)系非競爭性模式，即購買者與承接者之間是依賴關(guān)系，通常為“上下級”，購買程序是定向和非競爭性的。

“從機制層面來看，政府采購是政府購買服務模式的一種，屬于獨立關(guān)系競爭性購買模式。”羌建新認為，除了政府采購方式外，政府購買服務還有直接授予合同、直接資助、財政補助、憑單等多種常見方式，但購買程序的公正與否，將直接影響購買效果。政府采購最重要的是對采購程序進行了明確和規(guī)范，在實現(xiàn)效率和公平方面是最有效的手段。

西南財經(jīng)大學財稅學院郭佩霞分析說，此次國務院辦公廳出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》，給出了一個明確的信號，即今后服務的提供重在強調(diào)政府采購這種公開競爭機制的運用。

在采訪中，有專家表示，在歐洲國家，越來越多的社會服務成為競爭性投標項目，但目前國內(nèi)政府購買服務仍然缺乏全國性的法律和法規(guī)，需要進行相應的制度和法律建設。宋雅琴認為，《政府采購法》主要對貨物采購制定了規(guī)則，服務采購規(guī)定較少。而美國則對復雜的服務項目進行了類別的細分，并對不同類別分別進行了采購規(guī)制。因此，有必要對我國《政府采購法》進行修訂，把政府購買服務的相關(guān)內(nèi)容補充進這一法律，同時不斷創(chuàng)新政府采購服務的方式，比如類似在美國廣泛運用的分類資助、服務消費券、貸款保證等。