我國為什么要加入GPA

我國為什么要加入GPA 

■ 吳小明

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采購協(xié)定》的簡稱，是WTO框架下的一項諸邊協(xié)定，即由WTO成員在自愿的基礎(chǔ)上簽署，通過相互談判確定政府采購開放的程度。1979年，關(guān)貿(mào)組織制定了《政府采購協(xié)定》（又稱“1979年協(xié)定”），將政府采購納入貿(mào)易投資自由化談判領(lǐng)域。隨后，協(xié)定經(jīng)多次修改，在1993年烏拉圭會談期間形成了新《政府采購協(xié)定》（又稱“1994年協(xié)定”），也就是現(xiàn)在的協(xié)定。我國自2007年12月28日，時任財政部部長謝旭人代表中國政府向WTO秘書處提交加入GPA申請書和初步出價清單，正式啟動我國加入GPA談判至今，我國已經(jīng)提交了四份出價清單。那么我國為什么要加入GPA？加入GPA對我國的影響是什么？筆者結(jié)合多年研究，談一談自己的看法。

我國政府曾兩次承諾加入GPA

第一次是2001年。我國加入WTO時，歐美等發(fā)達(dá)國家利用我國迫切想加入WTO的心態(tài)，在談判中不斷加大要價，要求我國將GPA一并談判并簽署協(xié)定。我國政府為給國內(nèi)企業(yè)發(fā)展預(yù)留必要的保護(hù)空間，頂住壓力，沒有簽署，但承諾在成為WTO成員后，盡快啟動加入GPA談判。

第二次是2006年。我國加入WTO后，特別是2006年我國出臺中長期科技發(fā)展綱要及相關(guān)配套政策，加大扶持自主創(chuàng)新的力度，GPA成員，尤其是美國政府反應(yīng)非常強(qiáng)烈。認(rèn)為我國已經(jīng)超過了“盡快”期限，開始由關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)槎卮?，?qiáng)烈要求我國啟動談判。2006年，在時任副總理吳儀率商務(wù)部出席中美第17屆商貿(mào)聯(lián)委會議期間，我國政府綜合考慮各方面因素，再次承諾在2007年12月底之前啟動加入GPA談判。

2006年，國務(wù)院決定由財政部負(fù)責(zé)我國加入GPA談判準(zhǔn)備和談判工作。2007年12月28日，時任財政部部長謝旭人代表我國政府，簽署了中國加入GPA申請書，標(biāo)志著我國正式啟動加入GPA談判。

GPA是發(fā)達(dá)國家借貿(mào)易自由化之名，進(jìn)入發(fā)展中國家政府采購市場的手段。發(fā)展中國家因產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)都不愿意加入，但歐美等發(fā)達(dá)國家從制定GPA戰(zhàn)略意圖考慮，通過各種途徑要求發(fā)展中國家加入。中國加入WTO后，國外尤其是歐美發(fā)達(dá)國家對中國政府采購市場一直虎視眈眈，一再向中國政府施壓，要求盡快開放政府采購市場，一方面是為他們的供應(yīng)商和產(chǎn)品提供商機(jī)，另一方面是希望我國的加入為其他發(fā)展中國家發(fā)揮示范作用。

加入GPA對我國的影響   

加入GPA是我國改革開放的必然趨勢，有利有弊。能否興利除弊，關(guān)鍵在于改革。

GPA的參加方必須開放政府采購市場，并在規(guī)定的開放清單中具體載明開放范圍。開放范圍內(nèi)的政府采購項目，無論是國內(nèi)法律還是具體操作，都必須堅持國民待遇和非歧視原則，按照規(guī)定的采購方式、程序和有關(guān)要求開展采購活動。這些權(quán)利和義務(wù)給中國帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

加入GPA后，將引入更多的競爭、先進(jìn)的管理理念和產(chǎn)品服務(wù)，有利于促進(jìn)觀念更新，增強(qiáng)市場意識，提高管理和服務(wù)水平。我國企業(yè)也能獲得進(jìn)入其他GPA參加方政府采購市場資格。這將為國內(nèi)企業(yè)開辟廣闊的國際市場空間，從而在一定程度上加快改革進(jìn)程，改善國內(nèi)企業(yè)國際貿(mào)易環(huán)境，有利于中國產(chǎn)品進(jìn)一步擴(kuò)大對國際市場的占有率。據(jù)統(tǒng)計，中國企業(yè)參與的國際間政府采購的數(shù)額占總數(shù)額的比例不足１％。在所有參與聯(lián)合國采購的國家中，中國排在第28位，遠(yuǎn)不及印度等發(fā)展中國家。這與中國目前的貿(mào)易額極不相稱。

加入GPA談判，標(biāo)志著政府采購不僅是一項國內(nèi)公共財政管理制度，還是國際貿(mào)易談判的重要領(lǐng)域。這對于我國改革政府采購制度，理順管理體制，規(guī)范采購行為，提升政府采購工作的地位，提高社會各界對實行政府采購制度的認(rèn)識，都將起到積極的作用。但政府采購是施政行為，如果執(zhí)行GPA規(guī)則開展采購活動，政府采購等方面的管理體制以及政府管理的方式方法都需要作較大的調(diào)整，從制度上、管理上和實踐上逐步與GPA規(guī)則接軌。同時要靈活運(yùn)用國際規(guī)則，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，進(jìn)一步研究和探索發(fā)揮政府采購政策功能的方式方法，發(fā)揮政府采購在實現(xiàn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會政策方面的作用。

加入GPA后，將有利于促進(jìn)國內(nèi)政府采購市場競爭。外國供應(yīng)商參與競爭，將使政府部門能得到價廉物美的供應(yīng)，而且還有利于促使國內(nèi)供應(yīng)商改進(jìn)技術(shù)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本。

加入GPA后，有利于推動中國政府采購法律法規(guī)的完善。2002年，我國頒布了《政府采購法》，標(biāo)志著中國政府采購的原則框架基本建立。10年過去了，《政府采購法實施條例》至今未出臺。加入GPA后，將推動中國政府采購法律法規(guī)不斷完善，監(jiān)管操作機(jī)制更加健全。目前，國內(nèi)政府采購制度對貨物和工程管理還不統(tǒng)一。加入GPA后，有望在《政府采購協(xié)定》的框架下得以協(xié)調(diào)，進(jìn)一步規(guī)范中國政府采購市場的開放。

加入GPA后，將對我國的管理體制、行政管理制度和有關(guān)政策造成一定的沖擊。GPA的主要規(guī)則體現(xiàn)的是發(fā)達(dá)國家的法律和實踐，除規(guī)定的例外和參加方約定的例外項目，都要按照GPA規(guī)定執(zhí)行。加入GPA表明我國的相關(guān)采購以及行政行為也要遵循發(fā)達(dá)國家的規(guī)則。

國外政府采購的范圍寬泛，按照GPA對等開放的原則，將會對我國造成較大的影響和沖擊。

按照加入GPA談判的一般原則，申請方要與GPA參加方對等開放政府采購市場。但國外的政府采購范圍非常寬泛，且資金來源不僅限于財政性資金。而目前我國政府采購范圍還僅限于國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金的采購。

GPA談判的核心是開放政府采購市場，政府采購市場的開放以清單形式確定。因此談判的內(nèi)容主要是確定清單內(nèi)容。從目前GPA參加方的開放清單看，開放的采購實體不僅包括政府機(jī)關(guān)，還包括國有企業(yè)、公共事業(yè)單位和社團(tuán)組織等，只要是政府具有控制力和影響力的機(jī)構(gòu)都屬政府采購范圍。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出目前國內(nèi)的政府采購范圍。如電力、公共交通、機(jī)場、港口、水利、郵政、金融、電信、石油天然氣、科研院校、文化、城市供水等公共事業(yè)單位、壟斷經(jīng)營企業(yè)和政府設(shè)立的社團(tuán)組織。開放的采購項目范圍很廣，涉及軍事裝備、生產(chǎn)設(shè)備等80多類貨物項目，醫(yī)療、通訊等12類服務(wù)項目，辦公樓建設(shè)、市政工程等8類工程項目。目前GPA參加方的出價已經(jīng)明確，加入GPA必須按照參加方的出價水平對等開放政府采購市場。由于發(fā)展中國家市場發(fā)育程度不高，政府職能較寬，不得不將更多的采購實體和項目納入開放清單。

國內(nèi)企業(yè)尤其是國有企業(yè)將面臨強(qiáng)大的競爭壓力。國內(nèi)企業(yè)國際競爭力整體不強(qiáng)，大多目前還不具備進(jìn)軍其他GPA參加方政府采購市場的能力，有些企業(yè)原來占有的國內(nèi)市場份額也很難保全，不但難以做大做強(qiáng)，連生存發(fā)展都很困難。

加入GPA，對我國的政治外交、社會安全及管理體制等也將產(chǎn)生較大的影響。

我們是如何開展GPA研究工作的

在財政部直接指導(dǎo)下，江蘇省委、省政府高度重視，省聯(lián)席會議各成員單位共同努力，使得江蘇省GPA談判應(yīng)對工作取得階段性成果：按時提交了出價建議及相關(guān)報告；在我國政府提交的第三份出價清單中，被列入首批開放的5個省市之一。

主要做法

領(lǐng)導(dǎo)重視，落實及時。江蘇省在開展GPA研究和出價工作中，省委書記和省長先后作出重要批示，常務(wù)副首長牽頭推進(jìn)，廳黨組重視，有力地推動了相關(guān)工作的開展。

2008年初，財政部部署各?。ㄊ校╅_展GPA談判應(yīng)對工作。同年4月，江蘇省財政廳向省政府上報了《關(guān)于開展GPA工作的請示》，省長專門做出批示，由常務(wù)副省長牽頭研究推進(jìn)該項工作。

在工作推進(jìn)過程中，省財政廳在積極向省委、省政府做好匯報的同時，牽頭相關(guān)廳局積極開展談判應(yīng)對工作。廳領(lǐng)導(dǎo)多次聽取政府采購處關(guān)于GPA研究工作的專題匯報，先后20多次對GPA工作做出指示，明確提出研究思路和具體要求。

建立機(jī)制，明確任務(wù)。一是建立GPA聯(lián)席會議制度。由分管財政工作的省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，省財政廳長擔(dān)任副組長，20個廳局分管領(lǐng)導(dǎo)任成員，相關(guān)處室負(fù)責(zé)人任GPA聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在省財政廳政府采購管理處。

二是明確各部門分工。按照《省級加入 GPA 談判工作聯(lián)席會議及其成員單位工作職責(zé)》和《省級部門GPA主要研究課題及任務(wù)分工》，明確各部門職責(zé)、任務(wù)及要求。

三是分階段開展工作。根據(jù)談判形勢，將研究工作分為3個階段，即基礎(chǔ)研究階段（2008年-2009年），初步談判應(yīng)對階段（2010年-2015年）和深入研究階段（2016年之后）。 第一階段以重點課題方式開展，由4個部門分別研究；第二階段以成立貨物（產(chǎn)業(yè)）、服務(wù)、工程和企業(yè)4個工作組方式開展，結(jié)合各階段工作重點，采取課題研究與分組研究相結(jié)合的形式。

四是充分發(fā)揮各成員單位作用。省財政廳負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，具體工作由省經(jīng)信委、省商務(wù)廳、省水利廳和省國資委等部門牽頭的4個工作組負(fù)責(zé)，按任務(wù)分工分別開展研究，充分調(diào)動相關(guān)部門的積極性。出價結(jié)論由省聯(lián)席會議共同研究確定。

財政牽頭，做好服務(wù)。一是積極組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)經(jīng)費支持。二是加強(qiáng)指導(dǎo)研究。三是開展培訓(xùn)交流。四是爭取省政府支持。

三點體會

領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。省委省政府高度重視，廳黨組直接領(lǐng)導(dǎo)，各成員單位共同努力是做好GPA研究工作的關(guān)鍵。作為牽頭部門，加強(qiáng)請示匯報，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)支持也很重要。

建立機(jī)制是保證。建立有效的工作機(jī)制，發(fā)揮各工作組作用，調(diào)動各成員單位積極性，是做好GPA工作的重要保證。每次參加財政部會議后，除及時向領(lǐng)導(dǎo)匯報外，立即召開各工作組長會，傳達(dá)貫徹，明確任務(wù)，提出要求，開展工作。當(dāng)然，作為牽頭部門，自己首先要搞明白應(yīng)當(dāng)做什么，怎么做，才能給予有效指導(dǎo)幫助。

定位服務(wù)是基礎(chǔ)。牽頭部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，創(chuàng)造條件，做好服務(wù)，是做好GPA工作的基礎(chǔ)。積極協(xié)調(diào)，做好經(jīng)費保障，將GPA工作經(jīng)費納入年度預(yù)算，保證了GPA研究工作順利開展。

（作者單位：江蘇省財政廳）  

GPA對發(fā)展中國家待遇

GPA現(xiàn)有參加方主要是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，為了鼓勵發(fā)展中國家及不發(fā)達(dá)國家開放政府采購市場，GPA規(guī)定了對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇。按照GPA規(guī)定，協(xié)定參加方應(yīng)考慮發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貿(mào)易收支平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、扶持完全依賴政府采購的企業(yè)等需要，允許其享受特別待遇，實行歧視性政策。還應(yīng)允許發(fā)展中國家加入?yún)f(xié)定后，根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場化等情況，調(diào)整開放清單，但仍需要提交政府采購委員會通過。

GPA還專門規(guī)定，允許發(fā)展中國家在加入?yún)f(xié)定時，就補(bǔ)償交易進(jìn)行談判。補(bǔ)償交易是指由外商中標(biāo)的，可要求中標(biāo)人為拿走本國商業(yè)機(jī)會作出補(bǔ)償，包括要求使用一定比例的本國產(chǎn)品、轉(zhuǎn)讓技術(shù)、按合同額一定比例投資、出口產(chǎn)品等。按照GPA規(guī)定，發(fā)展中國家采用補(bǔ)償交易政策時，只能將補(bǔ)償交易要求作為供應(yīng)商參加采購活動的資格，即外國供應(yīng)商必須作出補(bǔ)償承諾，但不能作為合同授予的標(biāo)準(zhǔn)。

我國加入GPA談判進(jìn)程 

2007年12月28日

時任財政部部長謝旭人代表中國政府向WTO秘書處提交了加入GPA申請書和初步出價清單，標(biāo)志著我國正式啟動了加入GPA談判。

2008年

提交了關(guān)于政府采購法律體制的國情報告，標(biāo)志著法律調(diào)整談判正式啟動。

2009年

提交了中國加入GPA出價路線圖，表明我國出價的基本立場。

2010年7月9日

提交了第二份出價清單。將加入GPA后履行協(xié)定的時間由初步出價清單的15年改為5年，標(biāo)志著中國加入GPA的進(jìn)程加快。

2011年11月

提交了第三份出價清單。出價范圍由中央部門擴(kuò)大到地方政府，北京市、天津市、上海市、江蘇省和浙江省等五省市被列入。

2012年11月

提交了第四份出價清單，對門檻價進(jìn)行了修改，出價范圍增加山東、福建和廣東三省。