我國(guó)為什么要加入GPA

我國(guó)為什么要加入GPA 

■ 吳小明

GPA（Government Procurement Agreement）是《政府采購(gòu)協(xié)定》的簡(jiǎn)稱(chēng)，是WTO框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)定，即由WTO成員在自愿的基礎(chǔ)上簽署，通過(guò)相互談判確定政府采購(gòu)開(kāi)放的程度。1979年，關(guān)貿(mào)組織制定了《政府采購(gòu)協(xié)定》（又稱(chēng)“1979年協(xié)定”），將政府采購(gòu)納入貿(mào)易投資自由化談判領(lǐng)域。隨后，協(xié)定經(jīng)多次修改，在1993年烏拉圭會(huì)談期間形成了新《政府采購(gòu)協(xié)定》（又稱(chēng)“1994年協(xié)定”），也就是現(xiàn)在的協(xié)定。我國(guó)自2007年12月28日，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人代表中國(guó)政府向WTO秘書(shū)處提交加入GPA申請(qǐng)書(shū)和初步出價(jià)清單，正式啟動(dòng)我國(guó)加入GPA談判至今，我國(guó)已經(jīng)提交了四份出價(jià)清單。那么我國(guó)為什么要加入GPA？加入GPA對(duì)我國(guó)的影響是什么？筆者結(jié)合多年研究，談一談自己的看法。

我國(guó)政府曾兩次承諾加入GPA

第一次是2001年。我國(guó)加入WTO時(shí)，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家利用我國(guó)迫切想加入WTO的心態(tài)，在談判中不斷加大要價(jià)，要求我國(guó)將GPA一并談判并簽署協(xié)定。我國(guó)政府為給國(guó)內(nèi)企業(yè)發(fā)展預(yù)留必要的保護(hù)空間，頂住壓力，沒(méi)有簽署，但承諾在成為WTO成員后，盡快啟動(dòng)加入GPA談判。

第二次是2006年。我國(guó)加入WTO后，特別是2006年我國(guó)出臺(tái)中長(zhǎng)期科技發(fā)展綱要及相關(guān)配套政策，加大扶持自主創(chuàng)新的力度，GPA成員，尤其是美國(guó)政府反應(yīng)非常強(qiáng)烈。認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)超過(guò)了“盡快”期限，開(kāi)始由關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)槎卮?，?qiáng)烈要求我國(guó)啟動(dòng)談判。2006年，在時(shí)任副總理吳儀率商務(wù)部出席中美第17屆商貿(mào)聯(lián)委會(huì)議期間，我國(guó)政府綜合考慮各方面因素，再次承諾在2007年12月底之前啟動(dòng)加入GPA談判。

2006年，國(guó)務(wù)院決定由財(cái)政部負(fù)責(zé)我國(guó)加入GPA談判準(zhǔn)備和談判工作。2007年12月28日，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人代表我國(guó)政府，簽署了中國(guó)加入GPA申請(qǐng)書(shū)，標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)加入GPA談判。

GPA是發(fā)達(dá)國(guó)家借貿(mào)易自由化之名，進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家政府采購(gòu)市場(chǎng)的手段。發(fā)展中國(guó)家因產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)都不愿意加入，但歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家從制定GPA戰(zhàn)略意圖考慮，通過(guò)各種途徑要求發(fā)展中國(guó)家加入。中國(guó)加入WTO后，國(guó)外尤其是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)一直虎視眈眈，一再向中國(guó)政府施壓，要求盡快開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，一方面是為他們的供應(yīng)商和產(chǎn)品提供商機(jī)，另一方面是希望我國(guó)的加入為其他發(fā)展中國(guó)家發(fā)揮示范作用。

加入GPA對(duì)我國(guó)的影響   

加入GPA是我國(guó)改革開(kāi)放的必然趨勢(shì)，有利有弊。能否興利除弊，關(guān)鍵在于改革。

GPA的參加方必須開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，并在規(guī)定的開(kāi)放清單中具體載明開(kāi)放范圍。開(kāi)放范圍內(nèi)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論是國(guó)內(nèi)法律還是具體操作，都必須堅(jiān)持國(guó)民待遇和非歧視原則，按照規(guī)定的采購(gòu)方式、程序和有關(guān)要求開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。這些權(quán)利和義務(wù)給中國(guó)帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

加入GPA后，將引入更多的競(jìng)爭(zhēng)、先進(jìn)的管理理念和產(chǎn)品服務(wù)，有利于促進(jìn)觀念更新，增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，提高管理和服務(wù)水平。我國(guó)企業(yè)也能獲得進(jìn)入其他GPA參加方政府采購(gòu)市場(chǎng)資格。這將為國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)辟?gòu)V闊的國(guó)際市場(chǎng)空間，從而在一定程度上加快改革進(jìn)程，改善國(guó)內(nèi)企業(yè)國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，有利于中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的占有率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)企業(yè)參與的國(guó)際間政府采購(gòu)的數(shù)額占總數(shù)額的比例不足１％。在所有參與聯(lián)合國(guó)采購(gòu)的國(guó)家中，中國(guó)排在第28位，遠(yuǎn)不及印度等發(fā)展中國(guó)家。這與中國(guó)目前的貿(mào)易額極不相稱(chēng)。

加入GPA談判，標(biāo)志著政府采購(gòu)不僅是一項(xiàng)國(guó)內(nèi)公共財(cái)政管理制度，還是國(guó)際貿(mào)易談判的重要領(lǐng)域。這對(duì)于我國(guó)改革政府采購(gòu)制度，理順管理體制，規(guī)范采購(gòu)行為，提升政府采購(gòu)工作的地位，提高社會(huì)各界對(duì)實(shí)行政府采購(gòu)制度的認(rèn)識(shí)，都將起到積極的作用。但政府采購(gòu)是施政行為，如果執(zhí)行GPA規(guī)則開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，政府采購(gòu)等方面的管理體制以及政府管理的方式方法都需要作較大的調(diào)整，從制度上、管理上和實(shí)踐上逐步與GPA規(guī)則接軌。同時(shí)要靈活運(yùn)用國(guó)際規(guī)則，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究和探索發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的方式方法，發(fā)揮政府采購(gòu)在實(shí)現(xiàn)有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策方面的作用。

加入GPA后，將有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。外國(guó)供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)，將使政府部門(mén)能得到價(jià)廉物美的供應(yīng)，而且還有利于促使國(guó)內(nèi)供應(yīng)商改進(jìn)技術(shù)、提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本。

加入GPA后，有利于推動(dòng)中國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)的完善。2002年，我國(guó)頒布了《政府采購(gòu)法》，標(biāo)志著中國(guó)政府采購(gòu)的原則框架基本建立。10年過(guò)去了，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》至今未出臺(tái)。加入GPA后，將推動(dòng)中國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)不斷完善，監(jiān)管操作機(jī)制更加健全。目前，國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度對(duì)貨物和工程管理還不統(tǒng)一。加入GPA后，有望在《政府采購(gòu)協(xié)定》的框架下得以協(xié)調(diào)，進(jìn)一步規(guī)范中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放。

加入GPA后，將對(duì)我國(guó)的管理體制、行政管理制度和有關(guān)政策造成一定的沖擊。GPA的主要規(guī)則體現(xiàn)的是發(fā)達(dá)國(guó)家的法律和實(shí)踐，除規(guī)定的例外和參加方約定的例外項(xiàng)目，都要按照GPA規(guī)定執(zhí)行。加入GPA表明我國(guó)的相關(guān)采購(gòu)以及行政行為也要遵循發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)則。

國(guó)外政府采購(gòu)的范圍寬泛，按照GPA對(duì)等開(kāi)放的原則，將會(huì)對(duì)我國(guó)造成較大的影響和沖擊。

按照加入GPA談判的一般原則，申請(qǐng)方要與GPA參加方對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。但國(guó)外的政府采購(gòu)范圍非常寬泛，且資金來(lái)源不僅限于財(cái)政性資金。而目前我國(guó)政府采購(gòu)范圍還僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金的采購(gòu)。

GPA談判的核心是開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放以清單形式確定。因此談判的內(nèi)容主要是確定清單內(nèi)容。從目前GPA參加方的開(kāi)放清單看，開(kāi)放的采購(gòu)實(shí)體不僅包括政府機(jī)關(guān)，還包括國(guó)有企業(yè)、公共事業(yè)單位和社團(tuán)組織等，只要是政府具有控制力和影響力的機(jī)構(gòu)都屬政府采購(gòu)范圍。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出目前國(guó)內(nèi)的政府采購(gòu)范圍。如電力、公共交通、機(jī)場(chǎng)、港口、水利、郵政、金融、電信、石油天然氣、科研院校、文化、城市供水等公共事業(yè)單位、壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)和政府設(shè)立的社團(tuán)組織。開(kāi)放的采購(gòu)項(xiàng)目范圍很廣，涉及軍事裝備、生產(chǎn)設(shè)備等80多類(lèi)貨物項(xiàng)目，醫(yī)療、通訊等12類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目，辦公樓建設(shè)、市政工程等8類(lèi)工程項(xiàng)目。目前GPA參加方的出價(jià)已經(jīng)明確，加入GPA必須按照參加方的出價(jià)水平對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。由于發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)發(fā)育程度不高，政府職能較寬，不得不將更多的采購(gòu)實(shí)體和項(xiàng)目納入開(kāi)放清單。

國(guó)內(nèi)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)將面臨強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。國(guó)內(nèi)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力整體不強(qiáng)，大多目前還不具備進(jìn)軍其他GPA參加方政府采購(gòu)市場(chǎng)的能力，有些企業(yè)原來(lái)占有的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額也很難保全，不但難以做大做強(qiáng)，連生存發(fā)展都很困難。

加入GPA，對(duì)我國(guó)的政治外交、社會(huì)安全及管理體制等也將產(chǎn)生較大的影響。

我們是如何開(kāi)展GPA研究工作的

在財(cái)政部直接指導(dǎo)下，江蘇省委、省政府高度重視，省聯(lián)席會(huì)議各成員單位共同努力，使得江蘇省GPA談判應(yīng)對(duì)工作取得階段性成果：按時(shí)提交了出價(jià)建議及相關(guān)報(bào)告；在我國(guó)政府提交的第三份出價(jià)清單中，被列入首批開(kāi)放的5個(gè)省市之一。

主要做法

領(lǐng)導(dǎo)重視，落實(shí)及時(shí)。江蘇省在開(kāi)展GPA研究和出價(jià)工作中，省委書(shū)記和省長(zhǎng)先后作出重要批示，常務(wù)副首長(zhǎng)牽頭推進(jìn)，廳黨組重視，有力地推動(dòng)了相關(guān)工作的開(kāi)展。

2008年初，財(cái)政部部署各?。ㄊ校╅_(kāi)展GPA談判應(yīng)對(duì)工作。同年4月，江蘇省財(cái)政廳向省政府上報(bào)了《關(guān)于開(kāi)展GPA工作的請(qǐng)示》，省長(zhǎng)專(zhuān)門(mén)做出批示，由常務(wù)副省長(zhǎng)牽頭研究推進(jìn)該項(xiàng)工作。

在工作推進(jìn)過(guò)程中，省財(cái)政廳在積極向省委、省政府做好匯報(bào)的同時(shí)，牽頭相關(guān)廳局積極開(kāi)展談判應(yīng)對(duì)工作。廳領(lǐng)導(dǎo)多次聽(tīng)取政府采購(gòu)處關(guān)于GPA研究工作的專(zhuān)題匯報(bào)，先后20多次對(duì)GPA工作做出指示，明確提出研究思路和具體要求。

建立機(jī)制，明確任務(wù)。一是建立GPA聯(lián)席會(huì)議制度。由分管財(cái)政工作的省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，省財(cái)政廳長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，20個(gè)廳局分管領(lǐng)導(dǎo)任成員，相關(guān)處室負(fù)責(zé)人任GPA聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處。

二是明確各部門(mén)分工。按照《省級(jí)加入 GPA 談判工作聯(lián)席會(huì)議及其成員單位工作職責(zé)》和《省級(jí)部門(mén)GPA主要研究課題及任務(wù)分工》，明確各部門(mén)職責(zé)、任務(wù)及要求。

三是分階段開(kāi)展工作。根據(jù)談判形勢(shì)，將研究工作分為3個(gè)階段，即基礎(chǔ)研究階段（2008年-2009年），初步談判應(yīng)對(duì)階段（2010年-2015年）和深入研究階段（2016年之后）。 第一階段以重點(diǎn)課題方式開(kāi)展，由4個(gè)部門(mén)分別研究；第二階段以成立貨物（產(chǎn)業(yè)）、服務(wù)、工程和企業(yè)4個(gè)工作組方式開(kāi)展，結(jié)合各階段工作重點(diǎn)，采取課題研究與分組研究相結(jié)合的形式。

四是充分發(fā)揮各成員單位作用。省財(cái)政廳負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，具體工作由省經(jīng)信委、省商務(wù)廳、省水利廳和省國(guó)資委等部門(mén)牽頭的4個(gè)工作組負(fù)責(zé)，按任務(wù)分工分別開(kāi)展研究，充分調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)的積極性。出價(jià)結(jié)論由省聯(lián)席會(huì)議共同研究確定。

財(cái)政牽頭，做好服務(wù)。一是積極組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持。二是加強(qiáng)指導(dǎo)研究。三是開(kāi)展培訓(xùn)交流。四是爭(zhēng)取省政府支持。

三點(diǎn)體會(huì)

領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。省委省政府高度重視，廳黨組直接領(lǐng)導(dǎo)，各成員單位共同努力是做好GPA研究工作的關(guān)鍵。作為牽頭部門(mén)，加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)，積極爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持也很重要。

建立機(jī)制是保證。建立有效的工作機(jī)制，發(fā)揮各工作組作用，調(diào)動(dòng)各成員單位積極性，是做好GPA工作的重要保證。每次參加財(cái)政部會(huì)議后，除及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)外，立即召開(kāi)各工作組長(zhǎng)會(huì)，傳達(dá)貫徹，明確任務(wù)，提出要求，開(kāi)展工作。當(dāng)然，作為牽頭部門(mén)，自己首先要搞明白應(yīng)當(dāng)做什么，怎么做，才能給予有效指導(dǎo)幫助。

定位服務(wù)是基礎(chǔ)。牽頭部門(mén)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，創(chuàng)造條件，做好服務(wù)，是做好GPA工作的基礎(chǔ)。積極協(xié)調(diào)，做好經(jīng)費(fèi)保障，將GPA工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，保證了GPA研究工作順利開(kāi)展。

（作者單位：江蘇省財(cái)政廳）  

GPA對(duì)發(fā)展中國(guó)家待遇

GPA現(xiàn)有參加方主要是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，為了鼓勵(lì)發(fā)展中國(guó)家及不發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，GPA規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊和差別待遇。按照GPA規(guī)定，協(xié)定參加方應(yīng)考慮發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貿(mào)易收支平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、扶持完全依賴(lài)政府采購(gòu)的企業(yè)等需要，允許其享受特別待遇，實(shí)行歧視性政策。還應(yīng)允許發(fā)展中國(guó)家加入?yún)f(xié)定后，根據(jù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)化等情況，調(diào)整開(kāi)放清單，但仍需要提交政府采購(gòu)委員會(huì)通過(guò)。

GPA還專(zhuān)門(mén)規(guī)定，允許發(fā)展中國(guó)家在加入?yún)f(xié)定時(shí)，就補(bǔ)償交易進(jìn)行談判。補(bǔ)償交易是指由外商中標(biāo)的，可要求中標(biāo)人為拿走本國(guó)商業(yè)機(jī)會(huì)作出補(bǔ)償，包括要求使用一定比例的本國(guó)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)讓技術(shù)、按合同額一定比例投資、出口產(chǎn)品等。按照GPA規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家采用補(bǔ)償交易政策時(shí)，只能將補(bǔ)償交易要求作為供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)的資格，即外國(guó)供應(yīng)商必須作出補(bǔ)償承諾，但不能作為合同授予的標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)加入GPA談判進(jìn)程 

2007年12月28日

時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人代表中國(guó)政府向WTO秘書(shū)處提交了加入GPA申請(qǐng)書(shū)和初步出價(jià)清單，標(biāo)志著我國(guó)正式啟動(dòng)了加入GPA談判。

2008年

提交了關(guān)于政府采購(gòu)法律體制的國(guó)情報(bào)告，標(biāo)志著法律調(diào)整談判正式啟動(dòng)。

2009年

提交了中國(guó)加入GPA出價(jià)路線圖，表明我國(guó)出價(jià)的基本立場(chǎng)。

2010年7月9日

提交了第二份出價(jià)清單。將加入GPA后履行協(xié)定的時(shí)間由初步出價(jià)清單的15年改為5年，標(biāo)志著中國(guó)加入GPA的進(jìn)程加快。

2011年11月

提交了第三份出價(jià)清單。出價(jià)范圍由中央部門(mén)擴(kuò)大到地方政府，北京市、天津市、上海市、江蘇省和浙江省等五省市被列入。

2012年11月

提交了第四份出價(jià)清單，對(duì)門(mén)檻價(jià)進(jìn)行了修改，出價(jià)范圍增加山東、福建和廣東三省。