財(cái)政部國庫司就74號(hào)令操作執(zhí)行有關(guān)問題答本報(bào)記者問

權(quán)威發(fā)布

圍繞采購需求特點(diǎn)選擇采購方式

——財(cái)政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關(guān)負(fù)責(zé)人就74號(hào)令操作執(zhí)行有關(guān)問題答本報(bào)記者問

本報(bào)記者 周黎潔 樂佳超 王童彥 張靜遠(yuǎn)

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，以下簡稱“74號(hào)令”）實(shí)施近5個(gè)月來，各地積極組織學(xué)習(xí)，落實(shí)74號(hào)令精神。諸多一線采購人員一致認(rèn)為，74號(hào)令對(duì)非招標(biāo)采購方式的適用條件、采購程序等進(jìn)行了全方位規(guī)范。

然而在實(shí)踐中，各地也遇到一些困惑。針對(duì)實(shí)際操作中的問題，財(cái)政部國庫司（政府采購管理辦公室）相關(guān)負(fù)責(zé)人近日接受了《中國政府采購報(bào)》記者的采訪。

核心交易機(jī)制：先明確需求 后競(jìng)爭報(bào)價(jià)

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令遵循的核心交易機(jī)制是什么？

答：從西方發(fā)達(dá)國家政府采購公平交易核心機(jī)制來看，均是針對(duì)不同的采購對(duì)象設(shè)定不同的采購程序、評(píng)審方法以及不同的合同文本要求，并賦予采購人明確或選擇采購需求的權(quán)力以及供應(yīng)商選擇合理報(bào)價(jià)的權(quán)力。這種先確立明確需求、后競(jìng)爭報(bào)價(jià)的機(jī)制設(shè)計(jì)，不僅大大降低了交易成本，也大大降低了采購人員在采購活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國政府采購法雖然也確立了公平交易的原則，但在制度設(shè)計(jì)上主要側(cè)重于保障市場(chǎng)競(jìng)爭，強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商平等參與權(quán)，而對(duì)保障交易公平的市場(chǎng)規(guī)則卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了采購需求不清、采購方式適用錯(cuò)誤、評(píng)審方法設(shè)定混亂、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問題。為了規(guī)范交易行為，保障市場(chǎng)有效性，74號(hào)令明確了需求特點(diǎn)、采購方式、評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，在非招標(biāo)采購方式的程序設(shè)計(jì)時(shí)均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭報(bào)價(jià)”的公平交易核心機(jī)制要求。

《中國政府采購報(bào)》：在程序設(shè)計(jì)上，74號(hào)令是如何體現(xiàn)“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭報(bào)價(jià)”這一核心交易機(jī)制的？

答：提出或獲得完整、明確、符合法律法規(guī)和政府采購政策要求的采購需求，是采購需求管理的最基本要求?！跋忍峁┗颢@得明確需求、后競(jìng)爭報(bào)價(jià)”有兩層意思。一是明確采購需求。這是采購人的權(quán)利。對(duì)于能夠詳細(xì)描述采購需求的項(xiàng)目，在采購活動(dòng)開始前，采購人必須提出清楚、明確的采購需求（如果是批量集中采購項(xiàng)目，采購需求由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提出）；對(duì)于無法詳細(xì)描述清楚采購需求的項(xiàng)目，如設(shè)計(jì)類、信息系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)項(xiàng)目，就需要參與采購活動(dòng)的供應(yīng)商來提供設(shè)計(jì)方案和解決方案，采購人從供應(yīng)商提供的方案中獲得采購需求。無論何種項(xiàng)目的采購，采購需求必須清楚均是前提條件，這也是公平競(jìng)爭的前提。二是競(jìng)爭報(bào)價(jià)。這是供應(yīng)商的權(quán)利。供應(yīng)商根據(jù)成本和自己預(yù)期的利潤自行決定報(bào)價(jià)。可以說，74號(hào)令完全遵循了完善市場(chǎng)規(guī)則的要求，一方面，在把明確采購需求的權(quán)力完全賦予了采購人的同時(shí)，明確了采購人相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)；另一方面，把報(bào)價(jià)的權(quán)力公平地給予所有參加采購活動(dòng)的供應(yīng)商。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令為什么規(guī)定競(jìng)爭性談判文件、詢價(jià)通知書要隨成交結(jié)果同時(shí)公告？

答：這是落實(shí)“推動(dòng)采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型重大變革”要求的一個(gè)具體措施。在正在立法的《政府采購法實(shí)施條例》里還規(guī)定，政府采購合同也必須公開。談判文件、詢價(jià)通知書、采購合同對(duì)應(yīng)著的是采購需求，只要談判文件、詢價(jià)通知書、采購合同公開了，就等于采購人的采購需求公開了，買得貴了還是買得對(duì)了，有沒有實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值取向，項(xiàng)目有沒有貓膩，將所有的公開信息一比對(duì)就清楚了。如果連采購需求都不公開，社會(huì)監(jiān)督從何談起？當(dāng)然，涉及國家秘密和商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

非招標(biāo)采購方式不強(qiáng)調(diào)給所有潛在供應(yīng)商公平競(jìng)爭機(jī)會(huì)

《中國政府采購報(bào)》：非招標(biāo)采購方式和招標(biāo)采購方式最大的不同是什么？

答：非招標(biāo)采購方式與招標(biāo)方式最大的不同在于，它不強(qiáng)調(diào)給予所有潛在供應(yīng)商公平競(jìng)爭的機(jī)會(huì)，談判小組、詢價(jià)小組從符合條件的供應(yīng)商中選擇確定三家以上供應(yīng)商參加采購活動(dòng)即可，且無需向其他未被選擇的供應(yīng)商作出解釋，這是法律賦予談判和詢價(jià)小組的權(quán)利。但一旦選定參加采購活動(dòng)的供應(yīng)商后，每一輪技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)的談判、修改必須平等地通知所有參加采購活動(dòng)的供應(yīng)商，以保證競(jìng)爭過程的公平。因此，與招標(biāo)采購方式相比，非招標(biāo)采購方式采購周期更短、效率更高，選擇供應(yīng)商的來源和評(píng)審過程更為靈活，談判小組和詢價(jià)小組自制定談判文件和詢價(jià)通知書起即參與采購活動(dòng)，這有利于更為科學(xué)合理地確定采購需求。在競(jìng)爭性談判過程中，供應(yīng)商可以參與確定最終設(shè)計(jì)方案或解決方案，更適合技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，采購人難以詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)服務(wù)要求的采購項(xiàng)目。

所以有同志問，通過發(fā)布公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商參加競(jìng)爭性談判，是否意味著凡符合報(bào)名條件的供應(yīng)商都應(yīng)參加采購活動(dòng)？答案是否定的。競(jìng)爭性談判不保證給予每一個(gè)采購供應(yīng)商平等的競(jìng)爭機(jī)會(huì)，按照政府采購法和74號(hào)令要求，由競(jìng)爭談判小組確定三家以上滿足采購需求的供應(yīng)商參與談判，但必須保證競(jìng)爭過程的公平。非招標(biāo)方式更多的是要保證提高行政效能目標(biāo)，而非強(qiáng)調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商平等的競(jìng)爭機(jī)會(huì)。

專家由“法官”向“人民陪審員”身份轉(zhuǎn)變

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令引入了主管預(yù)算單位的概念，在制度設(shè)計(jì)時(shí)是如何考慮的？

答：74號(hào)令第七章附則對(duì)主管預(yù)算單位進(jìn)行了解釋，即負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)，向同級(jí)財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。通俗來講，主管預(yù)算單位就是一級(jí)預(yù)算單位。74號(hào)令引入這個(gè)概念，主要是出于促進(jìn)主管預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)部政府采購管理的考慮。74號(hào)令賦予了主管預(yù)算單位兩項(xiàng)權(quán)利，一是所屬單位申請(qǐng)轉(zhuǎn)變采購方式，應(yīng)由主管預(yù)算單位先行把關(guān)后方可報(bào)財(cái)政部門。主管預(yù)算單位原本就是部門預(yù)算的責(zé)任主體，在采購管理方面也應(yīng)負(fù)有責(zé)任，這有利于加強(qiáng)主管預(yù)算單位對(duì)本單位的政府采購內(nèi)控管理。二是把對(duì)技術(shù)復(fù)雜、特殊，專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，在財(cái)政部門政府采購專家?guī)焱膺x專家的交權(quán)利給主管預(yù)算單位。競(jìng)爭性談判使用專家次數(shù)較多，在專家?guī)炖锍槿『茈y保證每次來的專家都是原專家，對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目原則上要確保專家的一致性，特殊情況下可以增補(bǔ)和替換，只要主管預(yù)算單位同意即可。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令規(guī)定，經(jīng)采購人的主管預(yù)算單位同意，可以從財(cái)政部門的專家?guī)煲酝庾孕羞x擇專家。這樣的政策設(shè)計(jì)是不是過于寬松？

答：對(duì)非招標(biāo)采購方式的成交規(guī)則，政府采購法規(guī)定得很明確，就是在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價(jià)成交，由此，評(píng)審環(huán)節(jié)實(shí)際上是評(píng)無可評(píng)，專家在這個(gè)環(huán)節(jié)最多起一個(gè)見證的作用，事實(shí)上沒有任何自由裁量權(quán)。如果說在公開招標(biāo)里，專家像“法官”，由他來評(píng)判、打分，那么在非招標(biāo)采購方式里，專家更像“人民陪審員”，沒有任何自由裁量權(quán)和決定權(quán)。74號(hào)令的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉(zhuǎn)變，并將專家的作用由評(píng)審過程前移到采購需求的確定環(huán)節(jié)，要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助采購人明確和制定采購需求。74號(hào)令之所以規(guī)定競(jìng)爭性談判可以多輪談，就是要讓專家充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在明確需求的前提下保證采購質(zhì)量和效果。在這種制度設(shè)計(jì)下，專家是否需從財(cái)政部門的專家?guī)炖锍槿?，條件可以適當(dāng)放寬。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令為什么要規(guī)定技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的競(jìng)爭性談判采購項(xiàng)目，評(píng)審專家中應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家？

答：談判談什么？主要談的是采購需求和合同條款。每一輪談判結(jié)束后，合同草案的主要條款就要變動(dòng)一次，技術(shù)專家解決不了合同問題。正如前面所說，如果遵循按采購需求特點(diǎn)選擇采購方式，那就意味著許多金額巨大的項(xiàng)目都有可能采用競(jìng)爭性談判方式，特別是隨著政府購買公共服務(wù)工作的推進(jìn)，許多大的公共服務(wù)采購項(xiàng)目均需通過競(jìng)爭性談判方式進(jìn)行，合同主要條款的變更至關(guān)重要，必須要有一名法律專家。

《中國政府采購報(bào)》：《關(guān)于使用政府采購評(píng)審專家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》中規(guī)定，抽取單位應(yīng)在開標(biāo)、競(jìng)爭性談判以及詢價(jià)開始前兩個(gè)工作日內(nèi)抽取評(píng)審專家。74號(hào)令要求，項(xiàng)目開展應(yīng)成立競(jìng)爭性談判小組，并由專家確定或制定談判文件、邀請(qǐng)供應(yīng)商等。實(shí)際中應(yīng)該如何操作？

答：74號(hào)令作為財(cái)政部部門規(guī)章，其法律層級(jí)較《關(guān)于使用政府采購評(píng)審專家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》高，后者應(yīng)服從于前者。

競(jìng)爭性談判應(yīng)成服務(wù)類項(xiàng)目主要采購方式

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令對(duì)財(cái)政部門審批競(jìng)爭性談判采購方式作了哪些細(xì)化規(guī)定？

答：競(jìng)爭性談判是非招標(biāo)采購方式中使用最多的一種，也是74號(hào)令重點(diǎn)規(guī)范的對(duì)象。競(jìng)爭性談判的適用情形，政府采購法第三十條有專門規(guī)定，但并未對(duì)何為緊急需要、何種原因造成不能事先計(jì)算出價(jià)格總額作出界定。74號(hào)令對(duì)此作了細(xì)化規(guī)定，將緊急需要細(xì)化為非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要，將不能事先計(jì)算出價(jià)格總額細(xì)化為因藝術(shù)品、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額，進(jìn)一步清晰了適用情形。比如，一些學(xué)校原本在放假前就可以完成招標(biāo)前期的有關(guān)工作，但人為拖到快開學(xué)了才啟動(dòng)采購程序，隨后以必須在開學(xué)之前完成采購活動(dòng)，時(shí)間緊急為由要求轉(zhuǎn)變采購方式，這就不能適用緊急需要情形。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令對(duì)競(jìng)爭性談判供應(yīng)商的來源規(guī)定了三種方式，具體有哪些考慮？

答：如何選擇參加談判的供應(yīng)商，是競(jìng)爭性談判的重要一環(huán)。在74號(hào)令出臺(tái)之前，競(jìng)爭性談判很容易被操控，因?yàn)楣?yīng)商都是采購人自己選的。74號(hào)令規(guī)定了三種供應(yīng)商來源，第一種是通過發(fā)布公告邀請(qǐng)，類似于公開招標(biāo)的招標(biāo)公告。第二種是從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取。這是一個(gè)具有前瞻性的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)槟壳昂芏嗟胤截?cái)政部門的供應(yīng)商庫還沒有建立起來，全國性的供應(yīng)商庫也正在建設(shè)過程中。第三種是采購人和評(píng)審專家背靠背分別書面推薦。這三種供應(yīng)商來源的核心要求只有一個(gè)，就是要“摻沙子”，降低供應(yīng)商之間、采購人和供應(yīng)商之間、專家和供應(yīng)商乃至三者之間的合謀概率，哪怕三家供應(yīng)商中有兩家搞合謀，只要有一家供應(yīng)商不合謀，報(bào)價(jià)低，那么就無法形成對(duì)項(xiàng)目的操控。

采購人和評(píng)審專家各自背靠背推薦供應(yīng)商，會(huì)不會(huì)形成合謀呢？如何控制呢？這在74號(hào)令里又有兩個(gè)制約平衡的制度設(shè)計(jì)，一是要求采購人和專家把推薦意見隨成交結(jié)果一并公告，既賦予了采購人和專家推薦的權(quán)利，又附加了相應(yīng)法律責(zé)任。二是要求把成交結(jié)果細(xì)化公示到主要成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，防止高價(jià)采購后進(jìn)行利益輸送。

有同志問，采用競(jìng)爭性談判和詢價(jià)采購方式的，是否必須發(fā)布采購公告？答案是不一定。因?yàn)橥ㄟ^發(fā)布公告方式邀請(qǐng)供應(yīng)商，只是74號(hào)令規(guī)定的三種供應(yīng)商來源之一。但如果發(fā)布采購公告，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布，同時(shí)在中國政府采購網(wǎng)上發(fā)布。公告發(fā)布的期限和具體內(nèi)容，遵照財(cái)政部令第19號(hào)《政府采購信息公告管理辦法》和74號(hào)令有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令規(guī)定了競(jìng)爭性談判可以多輪談，專家要多次參加談判活動(dòng)，程序是不是比以前更繁瑣、采購成本也更高了？

答：按照政府采購法的規(guī)定，在談判開始前，必須先成立談判小組、再由談判小組確認(rèn)或者制定談判文件，進(jìn)而由談判小組確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單。因此，對(duì)公開招標(biāo)失敗或緊急之需而適用競(jìng)爭性談判的項(xiàng)目，因其采購需求是完整、明確的，可以先由代理機(jī)構(gòu)代為制訂談判文件，由談判小組在書面推薦供應(yīng)商或者從公告邀請(qǐng)來的供應(yīng)商中確定參加談判的供應(yīng)商時(shí)一并確認(rèn)談判文件，如果采用從供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取方式的，可以在談判時(shí)由談判小組一并確認(rèn)采購文件。在這兩種情況下，采取公告邀請(qǐng)和書面推薦方式作為供應(yīng)商來源的，專家最少來兩次，采取從供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取作為供應(yīng)商來源的，專家最少來一次。對(duì)其他因無法詳細(xì)描述需求需要供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)或者解決方案的項(xiàng)目，談判小組可以根據(jù)采購人對(duì)需求的確認(rèn)情況，進(jìn)行多輪談判，直至采購人代表最終確認(rèn)采購需求為止。不管何種情形，談判小組均可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求及合同草案條款，但實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容必須經(jīng)采購人代表確認(rèn)同意，且在這過程中必須平等地將采購需求的變動(dòng)通知到每一個(gè)參與談判的供應(yīng)商，以保證談判過程的公平。74號(hào)令嚴(yán)格遵循了法定程序，以前之所以大家認(rèn)為簡便，是采購人或者代理機(jī)構(gòu)人為合并了法定程序所致。

至于增加了采購成本的問題，則不能一概而論。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，均是根據(jù)采購項(xiàng)目的需求特點(diǎn)來選擇合適的采購方式，而不是以采購金額的大小來確定采購方式。從政府采購法的規(guī)定看，競(jìng)爭性談判、詢價(jià)、單一來源等采購方式均規(guī)定了適用情形，唯獨(dú)公開招標(biāo)沒有規(guī)定適用情形，而是從反腐倡廉出發(fā)要求將公開招標(biāo)作為主要采購方式。國際上公開招標(biāo)的適用情形非常明確，只有能夠詳細(xì)描述采購需求的產(chǎn)品才適用公開招標(biāo)，與采購金額大小無關(guān)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，下一步，我們也要調(diào)整管理理念，圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值目標(biāo)去選擇合適的采購方式，金額大但采購需求無法詳細(xì)描述的項(xiàng)目應(yīng)該選用競(jìng)爭性談判方式，特別是服務(wù)項(xiàng)目的采購，競(jìng)爭性談判應(yīng)當(dāng)成為主要方式。從這個(gè)意義上講，增加的采購成本相較實(shí)際的采購效果而言，應(yīng)該也是“物有所值”甚至是“物超所值”的。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令第十一條規(guī)定，競(jìng)爭性談判文件應(yīng)當(dāng)包括采購預(yù)算，是出于何種考慮？會(huì)不會(huì)帶來符合條件的供應(yīng)商均貼著預(yù)算報(bào)價(jià)的情況？

答：明示采購預(yù)算，既符合預(yù)算公開的要求，也可以促進(jìn)預(yù)算細(xì)化，同時(shí)還利于提高政府采購效率，防止采購人以超預(yù)算為由擅自廢標(biāo)，導(dǎo)致采購活動(dòng)失敗。前面也說過，報(bào)價(jià)是供應(yīng)商的權(quán)利，只要供應(yīng)商之間未形成合謀，就不會(huì)出現(xiàn)都貼著預(yù)算報(bào)價(jià)的情況，而在74號(hào)令確立的交易機(jī)制下，供應(yīng)商之間合謀的幾率很低。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令第三十三條規(guī)定，談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計(jì)方案或解決方案的，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦三家以上供應(yīng)商的設(shè)計(jì)方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。此規(guī)定是否可以理解為兩階段采購？

答：是的。屬于兩階段談判，遵循“先獲得明確需求、后競(jìng)爭報(bào)價(jià)”這一核心交易機(jī)制，第一階段是采購設(shè)計(jì)方案或解決方案，即先獲得明確需求階段，第二階段是被推薦的供應(yīng)商進(jìn)行報(bào)價(jià)，即后競(jìng)爭報(bào)價(jià)階段。

“招標(biāo)失敗后經(jīng)審批兩家可以談”是唯一例外

《中國政府采購報(bào)》：對(duì)多輪談判的項(xiàng)目，最后參加報(bào)價(jià)的供應(yīng)商應(yīng)該如何選擇？如果公開招標(biāo)后只有兩家或者一家供應(yīng)商滿足條件，是否可以轉(zhuǎn)為競(jìng)爭性談判或者單一來源？

答：74號(hào)令里設(shè)計(jì)了一個(gè)“票決制”，即談判結(jié)束后，由談判小組成員投票，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推薦三家以上符合采購需求的供應(yīng)商，然后這三家供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。供應(yīng)商必須是三家以上，只有三家以上才能形成有效競(jìng)爭，這是競(jìng)爭性談判的前提。那么來兩家行不行呢？74號(hào)令規(guī)定，公開招標(biāo)后，符合要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭性談判。這是74號(hào)令里唯一一處兩家可以談的一個(gè)例外，主要是考慮到采購效率問題，其他的所有情形包括詢價(jià)采購，供應(yīng)商為三家以下的均為采購活動(dòng)失敗。我們說程序不可逆，不能說公開招標(biāo)來兩家就是兩家競(jìng)爭性談判，來一家就是單一來源，如果制度這樣規(guī)定，那么整個(gè)政府采購制度的競(jìng)爭基礎(chǔ)將不復(fù)存在。實(shí)踐中導(dǎo)致參與采購活動(dòng)的供應(yīng)商不足三家的情形很多，比如信息公開的范圍不廣或者時(shí)間不足、采購項(xiàng)目金額小、供應(yīng)商投標(biāo)文件編制不符合要求等。從我們掌握的情況看，不少地方出現(xiàn)公開招標(biāo)不足三家的問題，最后要么兩家談判，要么單一來源，少數(shù)基層甚至相當(dāng)大的比例因公開招標(biāo)只來一家而采取單一來源實(shí)施采購。我們認(rèn)為，出現(xiàn)該問題最重要的原因在于公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)定得過低，有的地方甚至規(guī)定采購金額達(dá)到30000元的就要公開招標(biāo)，導(dǎo)致許多供應(yīng)商因投標(biāo)成本過高無利可圖而放棄投標(biāo)，這需要大家在今后的工作中轉(zhuǎn)變工作理念，提高公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。從制度執(zhí)行上來講，除公開招標(biāo)失敗經(jīng)批準(zhǔn)的情形外，不允許競(jìng)爭性談判出現(xiàn)兩家談判的情形。當(dāng)然，有的項(xiàng)目確實(shí)市場(chǎng)上只有兩家供應(yīng)商，比如一些高壟斷性行業(yè)，確實(shí)有這種情況的，又將如何處理呢？我們的意見是可以參照競(jìng)爭性談判方式先分別跟這兩家供應(yīng)商去談，談完以后選定一家報(bào)價(jià)低的，然后實(shí)行單一來源采購。

《中國政府采購報(bào)》：公開招標(biāo)失敗后，采購人申請(qǐng)變更為非招標(biāo)方式采購，是否還需要其主管預(yù)算單位同意？可否現(xiàn)場(chǎng)改為競(jìng)爭性談判繼續(xù)采購？

答： 74號(hào)令第二十七條規(guī)定，公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭性談判采購，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對(duì)談判文件進(jìn)行確認(rèn)。由此，該種情形仍然須經(jīng)其主管預(yù)算單位同意。“現(xiàn)場(chǎng)改為競(jìng)爭性談判繼續(xù)采購”在實(shí)踐中很難依法執(zhí)行，原因在于，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭性談判，意味著招標(biāo)文件應(yīng)變更為談判文件、投標(biāo)供應(yīng)商代表成為談判供應(yīng)商代表，所以，招標(biāo)文件需要按照競(jìng)爭性談判的要求重新制定，參加投標(biāo)的供應(yīng)商代表的授權(quán)需要法定代表人重新作出變更。此外，按照現(xiàn)行機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序和發(fā)文要求，采購人的主管預(yù)算單位要現(xiàn)場(chǎng)提出書面申請(qǐng)，同時(shí)財(cái)政部門還要現(xiàn)場(chǎng)完成對(duì)該申請(qǐng)的書面批復(fù)，這幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。上述限制性條件使得招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭性談判方式繼續(xù)采購不具可行性。

單一來源采購引入成本核算概念

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令對(duì)單一來源采購的規(guī)定與以往實(shí)踐相比，最大的變化是什么？

答：相較此前的采購實(shí)踐，74號(hào)令單一來源采購最大的變化是引入了成本核算的概念，即要求采購人員編寫的協(xié)商情況記錄中應(yīng)當(dāng)包含供應(yīng)商提供的采購標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價(jià)格以及相關(guān)專利、專有技術(shù)等情況說明。74號(hào)令出臺(tái)前，單一來源采購成交價(jià)格往往比較高，基本上是貼著采購預(yù)算成交的。74號(hào)令之所以做出上述要求，主要考慮，一是增加一項(xiàng)可查詢的信息記錄，方便審計(jì)和財(cái)政部門的事后監(jiān)督；二是保證成交價(jià)格的合理性，如果該產(chǎn)品市場(chǎng)在售，那么同等條件下政府采購價(jià)不能高于市場(chǎng)價(jià)，如果該產(chǎn)品沒有形成市場(chǎng)價(jià)格，那么供應(yīng)商要告知成本。另一個(gè)重大變化是引入了公示制度，要求擬采用單一來源采購方式的項(xiàng)目，在報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上公示。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令第四十一條中首次出現(xiàn)了“具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員”的概念，應(yīng)該如何界定？其是否可以為政府采購專家?guī)熘獾娜藛T？人數(shù)是否有要求？此外，有關(guān)專家、學(xué)者將“專業(yè)人員”解釋為類似美國的注冊(cè)政府采購官，這種說法是否正確？

答：該概念出現(xiàn)在單一來源采購規(guī)定中，意思是“熟悉擬采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)和市場(chǎng)情況的專業(yè)人員”。這表明可以是政府采購專家?guī)焱獾膶＜遥乙矝]有人數(shù)要求，完全由采購人自己確定。從全球范圍看，各國政府采購都在向職業(yè)化、專業(yè)化采購轉(zhuǎn)變，我國也不例外。政府采購制度改革10多年來，雖然專業(yè)人員隊(duì)伍不斷壯大，但從實(shí)際情況看，專家不專的現(xiàn)象較為普遍，采購代理機(jī)構(gòu)基本上還處于走程序的低水平代理階段，這些機(jī)構(gòu)人員的現(xiàn)狀，較大程度上制約了我國政府采購制度有效性的發(fā)揮，必須通過不斷加強(qiáng)采購人員職業(yè)化建設(shè)來逐步解決。目前，我國主要通過強(qiáng)化培訓(xùn)、考試等方式提升采購人員專業(yè)化水平，尚無評(píng)判“專業(yè)人員”的行業(yè)硬性標(biāo)準(zhǔn)。中國政府采購協(xié)會(huì)組建完成后，將會(huì)承擔(dān)行業(yè)自律管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作。

《中國政府采購報(bào)》：單一來源公示，第一次公示有異議提出后，第二次再來補(bǔ)充論證的人員是否應(yīng)當(dāng)回避公示前的那批論證人員？

答：74號(hào)令對(duì)此無具體規(guī)定，理論上說應(yīng)該回避一下更好。當(dāng)然，針對(duì)提出的異議，請(qǐng)?jiān)瓉淼膶＜医o出解釋亦無不可。整個(gè)74號(hào)令均未對(duì)單一來源采購涉及的專家作來源上的硬性要求，由采購人根據(jù)具體情況來決定。

如何理解競(jìng)爭性談判、詢價(jià)采購的成交原則

《中國政府采購報(bào)》：詢價(jià)和競(jìng)爭性談判最大的區(qū)別是什么？詢價(jià)可不可以指定品牌？

答：詢價(jià)和競(jìng)爭性談判最大的不同在于，詢價(jià)要求供應(yīng)商一次性報(bào)出不可更改的價(jià)格，不存在多輪價(jià)格競(jìng)爭的問題，而競(jìng)爭性談判可以要求供應(yīng)商進(jìn)行多輪報(bào)價(jià)。至于詢價(jià)采購可不可以指定品牌問題，我們的意見是不可以。原因在于政府采購制度的核心是有效競(jìng)爭，而有效競(jìng)爭的基礎(chǔ)是品牌競(jìng)爭。

《中國政府采購報(bào)》：競(jìng)爭性談判、詢價(jià)采購的成交原則是符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低，如何理解“相等”這個(gè)概念？

答：“相等”是指供應(yīng)商提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)均能滿足談判文件或者詢價(jià)通知書規(guī)定的實(shí)質(zhì)性要求。換句話說，就是供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件對(duì)談判文件、詢價(jià)通知書作了實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，滿足采購人的采購需求。比如說，采購人的采購需求是買個(gè)瓷茶杯，要求有杯體和杯蓋就可以了，來的供應(yīng)商均按這個(gè)需求響應(yīng)了，但有一個(gè)供應(yīng)商在這個(gè)基礎(chǔ)上還外送一個(gè)杯托。盡管如此，這個(gè)供應(yīng)商和別的供應(yīng)商的質(zhì)量和服務(wù)仍屬于“相等”，也就是說政府采購滿足需求即可，多余的功能不作為價(jià)格考慮因素。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令對(duì)電子化詢價(jià)采購沒有規(guī)定，而且電子化詢價(jià)采購沒有詢價(jià)小組，按照74號(hào)令規(guī)定是違規(guī)的，實(shí)際操作中應(yīng)該如何進(jìn)行電子化詢價(jià)？

答：目前，實(shí)際操作中有很多創(chuàng)新做法，比如電子競(jìng)價(jià)、電子反拍、電子議價(jià)等，雖然操作方式類似于詢價(jià)采購，但是不能完全等同于詢價(jià)采購，這些電子化采購如何界定，財(cái)政部正在研究，后續(xù)會(huì)出臺(tái)相關(guān)管理和操作規(guī)定。

政府采購工程如何適用非招標(biāo)采購方式

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令規(guī)定按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購工程可以采用競(jìng)爭性談判和單一來源方式采購。這點(diǎn)是否與政府采購法規(guī)定相矛盾，實(shí)踐中如何適用法律？

答：不矛盾。雖然政府采購法第四條規(guī)定，政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。但無論是政府采購法還是招標(biāo)投標(biāo)法及其各自相關(guān)法律體系，均未對(duì)工程類非招標(biāo)采購方式及程序作出規(guī)定。74號(hào)令根據(jù)政府采購法第二條規(guī)定，將采用非招標(biāo)方式采購的政府采購工程納入監(jiān)管體系，是對(duì)政府采購法的補(bǔ)充完善。關(guān)于政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的法律適用，在以往實(shí)踐中理解各異。2012年2月1日招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例實(shí)施后，劃清了兩者的范圍。正確理解招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條所稱的工程建設(shè)項(xiàng)目，可以從以下幾個(gè)方面來把握：一是工程的定義。即主體應(yīng)當(dāng)是建筑物和構(gòu)筑物，通俗地講，建筑物就是用來居住或者辦公的房屋，構(gòu)筑物就是不用來居住和辦公但需通過土建等來完成建設(shè)的物體，如水塔、圍墻等。只有建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才能算是工程，屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍；與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕，則屬于政府采購法的調(diào)整范圍。二是與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的定義。這里需要解釋三個(gè)概念，第一，“建設(shè)”的概念，建設(shè)在這里起的是時(shí)間節(jié)點(diǎn)的作用，只有工程建設(shè)過程中與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，才屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍，工程一旦竣工，其后即便采購與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，均屬于政府采購法的調(diào)整范圍。如工程建設(shè)過程中采購電梯，適用招標(biāo)投標(biāo)法，竣工后需更換電梯，適用政府采購法。第二，“不可分割”的概念，不可分割是指離開了工程主體就無法實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值的貨物，如門窗屬于不可分割，而家具等就屬于可分割。第三，“基本功能”的概念，基本功能是指建筑物、構(gòu)筑物達(dá)到能夠投入使用的基礎(chǔ)條件，不涉及建筑物、構(gòu)筑物的附加功能。如學(xué)校教學(xué)樓建設(shè)，樓建成裝修后基本功能即已達(dá)到，而不能以樓將用于教學(xué)就把教學(xué)用的家具等為實(shí)現(xiàn)樓的附加功能的貨物作為樓的基本功能對(duì)待，也就是說實(shí)現(xiàn)附加功能貨物屬于政府采購法的調(diào)整范圍。

審批權(quán)下放是趨勢(shì)

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令第四條規(guī)定，采用非招標(biāo)方式的須由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。但實(shí)際情況是，縣（區(qū)）級(jí)采購項(xiàng)目申請(qǐng)非招標(biāo)方式的也很多，而市（州）級(jí)財(cái)政部門又不太了解縣（區(qū)）級(jí)采購項(xiàng)目的具體情況。十八屆三中全會(huì)要求簡政放權(quán)，可否由市（州）級(jí)財(cái)政部門授權(quán)縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門審批非招標(biāo)方式？

答：政府采購法第二十七條規(guī)定，因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。74號(hào)令第四條不能突破政府采購法的規(guī)定。但下放審批權(quán)是深化政府采購制度改革的必然要求，該項(xiàng)審批權(quán)將會(huì)在下一步有關(guān)法律制度建設(shè)中下放到縣（區(qū)）級(jí)政府采購監(jiān)管部門。就目前而言，各地可通過電子管理系統(tǒng)解決市、縣兩級(jí)的溝通和效率問題。

《中國政府采購報(bào)》：財(cái)政部門自收到非招標(biāo)方式申請(qǐng)及相關(guān)資料后，幾個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)審批完畢？

答：由于各地情況不一，74號(hào)令對(duì)此沒作規(guī)定。各地可依74號(hào)令第六十一條“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門可以根據(jù)本辦法制定具體實(shí)施辦法”規(guī)定，在地方實(shí)施細(xì)則中自行規(guī)定。

《中國政府采購報(bào)》：74號(hào)令第十九條規(guī)定，采購人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等事項(xiàng)簽訂政府采購合同。采購人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。該條規(guī)定是否意味著不允許采購人與供應(yīng)商在簽訂合同時(shí)適當(dāng)簽訂補(bǔ)充合同？

答：此項(xiàng)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是采購活動(dòng)完成后、政府采購合同簽訂時(shí)不應(yīng)同時(shí)簽訂背離采購文件實(shí)質(zhì)性條款的合同，并不意味著不允許采購人與供應(yīng)商在合同履行過程中簽訂補(bǔ)充合同。政府采購法第四十九條規(guī)定，政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。據(jù)此，合同簽訂完成后，履約過程中可以在采購金額10%的范圍內(nèi)依法補(bǔ)簽。