如何破解中標(biāo)通知書(shū)法律效力難題

編者按：在中標(biāo)通知書(shū)已經(jīng)發(fā)出但書(shū)面合同尚未簽訂階段，對(duì)中標(biāo)通知書(shū)法律效力的認(rèn)定顯得尤為重要。如果招標(biāo)采購(gòu)合同在該階段成立未生效，責(zé)任方則僅承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任；但是如果認(rèn)定該中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后招標(biāo)采購(gòu)合同業(yè)已成立并生效，責(zé)任方則應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。那么，究竟該如何認(rèn)定中標(biāo)通知書(shū)的法律效力？本報(bào)特刊登有關(guān)文章，以饗讀者。

如何破解中標(biāo)通知書(shū)法律效力難題

文　陳川生　王倩　李顯冬

將招標(biāo)采購(gòu)締約分為訂立預(yù)約與訂立本約兩個(gè)階段，既可以彌補(bǔ)中標(biāo)通知書(shū)過(guò)于簡(jiǎn)單的缺陷，還可以將招標(biāo)文件和投標(biāo)文件中規(guī)定的有關(guān)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容予以進(jìn)一步明晰化，并以書(shū)面合同形式統(tǒng)一固定下來(lái)。

我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，并同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。中標(biāo)通知書(shū)對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。”第46條第1款還規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”《政府采購(gòu)法》也有相應(yīng)條款和規(guī)定。這些法條規(guī)定引發(fā)了不同的理解，進(jìn)而又產(chǎn)生了一個(gè)備受爭(zhēng)議的法理問(wèn)題，即中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，該招投標(biāo)合同的法律狀態(tài)究竟如何？

根據(jù)我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條、第46條，《政府采購(gòu)法》第46條的有關(guān)規(guī)定以及招標(biāo)采購(gòu)作為競(jìng)爭(zhēng)性締約程序的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，引入預(yù)約合同的概念，可以有效解決中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后合同法律狀態(tài)的問(wèn)題。

招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)與預(yù)約本約的耦合

招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)可大致分為兩個(gè)階段。第一階段是從招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)到發(fā)中標(biāo)通知書(shū)；第二階段是招標(biāo)（采購(gòu)）人與中標(biāo)人（供應(yīng)商）訂立書(shū)面合同。

根據(jù)學(xué)界的一般觀點(diǎn)，招標(biāo)的法律性質(zhì)為要約邀請(qǐng)，投標(biāo)人的投標(biāo)即表示發(fā)出要約，招標(biāo)人的中標(biāo)通知書(shū)則是對(duì)投標(biāo)人要約的承諾?！逗贤ā返?5條規(guī)定：“承諾生效時(shí)合同成立。”因此，以發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)為標(biāo)志，招標(biāo)（采購(gòu)）人與中標(biāo)人（供應(yīng)商）之間的預(yù)約合同成立且生效，招標(biāo)（采購(gòu)）人與中標(biāo)人（供應(yīng)商）要受到預(yù)約合同的約束。這就解釋了《招標(biāo)投標(biāo)法》第45條“中標(biāo)通知書(shū)對(duì)招標(biāo)人和投標(biāo)人具有法律效力”的規(guī)定。而《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同”，就是依照預(yù)約訂立本合同。

人們之所以將招標(biāo)采購(gòu)締約分為訂立預(yù)約與訂立本約兩個(gè)階段，無(wú)疑是由招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的特殊性所決定的。同發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的市場(chǎng)環(huán)境不同，在我國(guó)市場(chǎng)環(huán)境現(xiàn)有條件下，這既可以彌補(bǔ)中標(biāo)通知書(shū)過(guò)于簡(jiǎn)單的缺陷，還可以將招標(biāo)文件和投標(biāo)文件中規(guī)定的有關(guān)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容（包括對(duì)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件所作的澄清、修改等內(nèi)容）予以進(jìn)一步明晰化，并以書(shū)面合同形式統(tǒng)一固定下來(lái)。實(shí)踐證明，由于招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中合同相對(duì)人的不特定性和評(píng)標(biāo)時(shí)間的局限性，這種細(xì)化和完善不僅僅是對(duì)預(yù)約合同的文字整理和內(nèi)容覆蓋，而且是保證合同執(zhí)行可操作性的必不可少的關(guān)鍵步驟。比如在貨物招標(biāo)采購(gòu)中，由于信息不對(duì)稱，招標(biāo)人同意中標(biāo)人提出的對(duì)備品備件數(shù)量、操作人員培訓(xùn)細(xì)節(jié)的調(diào)整，也必須在簽訂書(shū)面合同期間磋商，否則，僅依據(jù)中標(biāo)人（供應(yīng)商）的投標(biāo)文件和中標(biāo)通知書(shū)組成的合同在履約中將會(huì)產(chǎn)生很多不必要的糾紛。

預(yù)約合同的法律效力應(yīng)采用“必須締約說(shuō)”

如前所述，對(duì)于預(yù)約合同的效力應(yīng)視其內(nèi)容詳盡而定。如果雙方當(dāng)事人在預(yù)約合同中已就本約的主要條款達(dá)成了合意，當(dāng)事人僅需就某些本約非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行磋商，對(duì)于該預(yù)約合同的效力則應(yīng)采用“必須締約說(shuō)”。對(duì)照招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)：中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后，招標(biāo)（采購(gòu)）人和中標(biāo)人（供應(yīng)商）已就合同條款達(dá)成一致意見(jiàn)，符合適用“必須締約說(shuō)”時(shí)的前置條件，因此，該預(yù)約合同的效力應(yīng)當(dāng)采用“必須締約說(shuō)”。而且《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條和《政府采購(gòu)法》第46條均規(guī)定，招標(biāo)（采購(gòu)）人和中標(biāo)人（供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起30內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人（供應(yīng)商）的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)（采購(gòu)）人和中標(biāo)人（供應(yīng)商）不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。顯然，采用“必須締約說(shuō)”更符合《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。

違反預(yù)約合同應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任

招標(biāo)采購(gòu)中，對(duì)于違反預(yù)約合同義務(wù)的當(dāng)事人可適用強(qiáng)制實(shí)際履行，這不僅維護(hù)了誠(chéng)實(shí)信用原則，而且也不違反意思自治原則以及《合同法》第110條的規(guī)定。招標(biāo)采購(gòu)中的預(yù)約合同已就本約的主要條款達(dá)成了合意，當(dāng)事人在訂立本約時(shí)僅需對(duì)非實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行磋商即可訂立本合同。可見(jiàn)，當(dāng)事人對(duì)于本合同主要條款的意思已在預(yù)約中得到充分表示，所以，法院依照預(yù)約內(nèi)容強(qiáng)制訂立本合同并未違反違約方的意思表示。依據(jù)《合同法》第110條，下列非金錢(qián)債務(wù)不能強(qiáng)制實(shí)際履行：一是法律上或者事實(shí)上不能履行，二是債務(wù)的標(biāo)的不適用于強(qiáng)制履行或者履行費(fèi)用過(guò)高，三是債權(quán)人在合理期限內(nèi)未要求履行。所謂非金錢(qián)債務(wù)指的是以行為為標(biāo)的的債務(wù)，對(duì)于訂立本約這一非金錢(qián)債務(wù)未違反第110條的規(guī)定，可以強(qiáng)制履行。

除強(qiáng)制實(shí)際履行外，違約方亦應(yīng)依《合同法》第107條“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取其他補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任”和《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)其他相應(yīng)的違約責(zé)任。

強(qiáng)化采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在預(yù)約訂立過(guò)程中的作用

在招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中，招標(biāo)（采購(gòu)）代理機(jī)構(gòu)的主要工作是受招標(biāo)（采購(gòu)）人委托從事簽訂預(yù)約合同的程序代理工作，經(jīng)過(guò)招標(biāo)采購(gòu)法定程序，招標(biāo)（采購(gòu)）人簽發(fā)中標(biāo)通知書(shū)，標(biāo)志預(yù)約合同成立并生效。目前，多數(shù)招標(biāo)（采購(gòu)）代理機(jī)構(gòu)的代理工作至此基本結(jié)束。由于缺乏合同管理經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)招標(biāo)文件中對(duì)專用合同條款的設(shè)置相對(duì)簡(jiǎn)單，主要由招標(biāo)（采購(gòu)）人在簽訂書(shū)面合同時(shí)補(bǔ)充完善，這一階段的工作主要體現(xiàn)為程序工作，所以社會(huì)上認(rèn)為招標(biāo)（采購(gòu)）代理含金量不高。中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后招標(biāo)（采購(gòu)）人和中標(biāo)人（供應(yīng)商）依據(jù)預(yù)約合同的內(nèi)容進(jìn)行合同細(xì)節(jié)談判，最終簽訂書(shū)面合同，在這一階段，招標(biāo)（采購(gòu)）代理機(jī)構(gòu)能否協(xié)助招標(biāo)（采購(gòu)）人簽訂合同是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)水平的體現(xiàn)。換句話說(shuō)，招標(biāo)（采購(gòu)）代理機(jī)構(gòu)只有向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，能夠勝任和參加合同簽訂全過(guò)程，包括預(yù)約合同、本約合同的工作，招標(biāo)（采購(gòu)）代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)招標(biāo)（采購(gòu)）人才能有更直接的幫助，招標(biāo)（采購(gòu)）代理行業(yè)才能可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，引入預(yù)約合同的概念后，招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)將大致分為兩個(gè)階段。第一階段，在締結(jié)預(yù)約合同過(guò)程中，投標(biāo)（采購(gòu)）人以質(zhì)押的方式向招標(biāo)人繳納投標(biāo)保證金，作為履行預(yù)約合同的擔(dān)保，保證其要約的真實(shí)、可靠性。第二階段，通過(guò)對(duì)預(yù)約合同的覆蓋、梳理和完善，簽訂書(shū)面合同，表示本約生效。這一階段是締結(jié)本約合同的過(guò)程，作為合同風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，投標(biāo)人向招標(biāo)（采購(gòu)）人以“立約定金”的形式繳納履約保證金，以作為本約合同履約的擔(dān)保。引入預(yù)約合同的概念，承諾預(yù)約合同的效力，有助于完善和豐富招標(biāo)采購(gòu)的理論體系，也有助于完善民法體系的法律價(jià)值。如果招標(biāo)（采購(gòu)）人、投標(biāo)人在發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后不履行合同，將按照合同違約條款依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定追究相對(duì)人的法律責(zé)任，這對(duì)于嚴(yán)肅招標(biāo)采購(gòu)程序規(guī)則、規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)無(wú)疑有積極的建設(shè)意義。（作者單位：陳川生，中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)；王倩、李顯冬，中國(guó)政法大學(xué)）