預(yù)算法首次大修 強(qiáng)化政采源頭約束

將政府全部收支納入預(yù)算，明確政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開，強(qiáng)化人大審查力度——

預(yù)算法首次大修 強(qiáng)化政采源頭約束

■ 本報(bào)記者 馮藝

8月31日，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，自2015年1月1日起實(shí)施。這是預(yù)算法施行20年來的第一次修改，并首次提到將政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開。

與現(xiàn)行預(yù)算法相比，修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨，細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開制度，賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面都有明顯進(jìn)步，凸顯未來全面規(guī)范、透明預(yù)算、提高效率的預(yù)算制度改革方向。在業(yè)內(nèi)專家看來，政府采購是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要一環(huán)，此次預(yù)算法修改從基礎(chǔ)層面強(qiáng)化了對政府采購的硬約束。

預(yù)算公開 推動(dòng)兩法銜接

修改后的預(yù)算法，將實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度寫入立法目的。從預(yù)算開始到執(zhí)行、調(diào)整、決算及最后的審計(jì)，公開貫穿預(yù)算工作的全過程。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明表示，透明預(yù)算是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，預(yù)算公開的內(nèi)容具體而細(xì)化，有助于增強(qiáng)公民對政府活動(dòng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

值得關(guān)注的是，修改后的預(yù)算法第十四條明確規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時(shí)向社會(huì)公開?！倍饲暗娜龑徃逡?guī)定，對“使用財(cái)政性資金集中采購貨物、工程和服務(wù)的情況”進(jìn)行公開。中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文認(rèn)為，根據(jù)政府采購法，政府采購指使用財(cái)政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為，不僅包括集中采購，還包括分散采購，因此，修改后的預(yù)算法擴(kuò)大了財(cái)政公開的范圍。

在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長姜愛華看來，現(xiàn)行預(yù)算法并未提及政府采購的字眼，而預(yù)算法的出臺(tái)實(shí)施早于政府采購法。修改后的預(yù)算法首次提及政府采購，這有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算法和政府采購法在法律層面的銜接。

此外，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長劉小川認(rèn)為，修改后的預(yù)算法還特別規(guī)定不公開要追究法律責(zé)任，過去從來不提責(zé)任追究，這是對公開強(qiáng)有力的保證。

強(qiáng)化源頭約束 實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采

政府采購是預(yù)算管理制度的重要組成部分，除了按政府采購法規(guī)定執(zhí)行外，也受預(yù)算法約束。姜愛華表示，預(yù)算法的修訂強(qiáng)化了今后對政府采購的源頭控制。如：政府采購預(yù)算編制要完整、細(xì)化，采購前期、執(zhí)行環(huán)節(jié)要進(jìn)一步規(guī)范。

修改后的預(yù)算法確立了政府全口徑預(yù)算的基本原則，其中規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠”“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支”。

預(yù)算是所有政府采購活動(dòng)的起點(diǎn)。姜愛華表示，將政府全部收支納入預(yù)算是此次修法的又一進(jìn)步，更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算的完整性?！邦A(yù)算完整性更加明確，意味著預(yù)算范圍的擴(kuò)大，也意味著未來政府采購范圍、規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大?！苯獝廴A認(rèn)為。

加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督

修改后的預(yù)算法，完善了人大進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，其中，第四十六條規(guī)定“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)”。第四十八條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查“重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)”。

全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任王超英介紹說，實(shí)踐中反映的關(guān)于預(yù)算審查的一個(gè)突出問題，就是預(yù)算細(xì)化程度不夠，“看不懂”，無法實(shí)行有效的監(jiān)督。為解決這一問題，修改后的預(yù)算法在預(yù)算編制階段，要求各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制，通過功能分類反映支出方向（如是教育支出還是科技支出），通過經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類反映支出用途（如是工資支出還是購買商品或者服務(wù)支出），二者結(jié)合可以全面完整地反映政府支出，便于審查和監(jiān)督。

近年來，政府采購一直備受社會(huì)關(guān)注，也是每年全國兩會(huì)期間人大代表的熱議話題。此前全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任姚勝曾建議，各部門在匯報(bào)部門預(yù)算報(bào)表時(shí)，要將政府采購、“三公”經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用單獨(dú)作為一部分進(jìn)行匯報(bào)，全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)將針對這些內(nèi)容進(jìn)行分析，并提出意見和建議。

業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，此次預(yù)算法修改強(qiáng)化了人大進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督力度，也將對規(guī)范財(cái)政支出和政府采購活動(dòng)產(chǎn)生更為積極的作用。