強(qiáng)化約束是今后預(yù)算工作主旋律

財稅專家?guī)阕x新預(yù)算法

編者按：歷時十年，四易其稿改動82處，新預(yù)算法改了些什么？傳遞出什么信號？本報特邀財稅專家解讀新預(yù)算法，以饗讀者。

強(qiáng)化約束是今后預(yù)算工作主旋律

■ 楊志勇

本次預(yù)算法修改的目的是“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”，據(jù)此，強(qiáng)化預(yù)算約束，是今后預(yù)算工作的主旋律。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，深化財稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財政制度。現(xiàn)代財政制度是相對于傳統(tǒng)財政制度而言的，在傳統(tǒng)制度下，預(yù)算制度不夠健全、預(yù)算的約束力較弱，甚至有流于形式之嫌，正所謂“一年預(yù)算、預(yù)算一年”。1994年財稅體制改革之后，特別是預(yù)算法正式實施以來，預(yù)算制度不斷得到完善、預(yù)算約束力不斷增強(qiáng)。但是，客觀地說，預(yù)算的約束力與國家治理的現(xiàn)代化要求相比，還有較大差距。

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)“政府的所有收支進(jìn)預(yù)算?！边@是加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理的要求，也是預(yù)算約束力增強(qiáng)的基礎(chǔ)工作。新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，這樣的規(guī)定就意味著現(xiàn)有的全部政府收支都包括在預(yù)算內(nèi)。

我國實行的分稅制財政管理體制，決定了中央及上級對地方的轉(zhuǎn)移支付是地方可支配財力的重要組成部分。過去，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模未能盡早確定，可能導(dǎo)致地方政府預(yù)算編制不夠全面，并影響全口徑預(yù)算管理的執(zhí)行。新預(yù)算法規(guī)定，縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達(dá)到下級政府；地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。這種規(guī)定就可防止轉(zhuǎn)移支付所帶來的預(yù)算安排“遺漏”，并促進(jìn)全口徑預(yù)算管理。

新預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！边@項規(guī)定減少了支出安排的隨意性，使預(yù)算對支出的約束力大幅度增強(qiáng)。

預(yù)算的約束力增強(qiáng)還體現(xiàn)在國債余額管理制度的規(guī)定上。新預(yù)算法規(guī)定：“對中央一般公共預(yù)算中舉借的債務(wù)實行余額管理，余額的規(guī)模不得超過全國人民代表大會批準(zhǔn)的限額。”這是從法律層面上對2006年開始實施的國債余額管理制度的認(rèn)可。新預(yù)算法的規(guī)定，從可支配財力角度對公共部門進(jìn)行了約束。

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循收支平衡原則，又要求各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。我認(rèn)為這是切合實際的，收支平衡是預(yù)算約束的表現(xiàn)。在過去，我們一直強(qiáng)調(diào)年度收支平衡。年度收支平衡固然重要，但是，年度平衡畢竟更多地與農(nóng)業(yè)社會相聯(lián)系，現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)周期早已突破一個年度的概念。固守年度平衡，不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要，社會總需求與總供給的平衡之于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定而言，顯得更加重要。

跨年度平衡機(jī)制的建立與現(xiàn)代國家所實施的中期預(yù)算管理是相匹配的。這也體現(xiàn)了預(yù)算約束應(yīng)該是科學(xué)的遵守財政運行規(guī)律的約束，而不是盲目的固守陳規(guī)的約束?，F(xiàn)代財政制度下，財政治理應(yīng)適應(yīng)國家動態(tài)治理的需要。中期預(yù)算管理對于中國還是新生事物，但它提高財政資金效率的作用已是共識。預(yù)算約束不是為約束而約束，約束是為了提高公共資金的效率。中期預(yù)算管理可以從更長的時間段來配置公共資金，可解決年度預(yù)算約束所帶來的“年末亂花錢”等部分問題。

財政轉(zhuǎn)移支付占地方可支配財力的比例較高。無論是一般性轉(zhuǎn)移支付，還是專項轉(zhuǎn)移支付，都應(yīng)該在預(yù)算的約束下進(jìn)行。根據(jù)新預(yù)算法，“財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”“規(guī)范、公平、公開”本身就是轉(zhuǎn)移支付約束力的體現(xiàn)。財政轉(zhuǎn)移支付是有制度約束的，且轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是明確的。目標(biāo)在某種意義上說，也是一種約束。轉(zhuǎn)移支付不能偏離“推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”這一主要目標(biāo)。為了增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的約束力，一般性轉(zhuǎn)移支付的公式制定應(yīng)該更加科學(xué)化和規(guī)范化。公式的形成機(jī)制應(yīng)該有較為透明的程序，便于社會各界的監(jiān)督。

專項轉(zhuǎn)移支付制度一度受到較多詬病。特別是一些市場能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域也設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付過多過濫，一方面使得財政資金浪費嚴(yán)重，另一方面市場在資源配置中的作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。取消專項轉(zhuǎn)移支付的建議甚至也因此出現(xiàn)。顯然，這不符合財政制度運行規(guī)律。新預(yù)算法對專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立范圍作了限制，即“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”。新預(yù)算法還規(guī)定：“按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項?！边@是客觀的符合國家治理目標(biāo)要求的。過去，專項轉(zhuǎn)移支付只要立項，往往缺乏退出機(jī)制，政策效力逐步遞減。此次預(yù)算法修訂，提出“建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制”，就是直面問題，最大限度地發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付的效力。

新預(yù)算法允許發(fā)行地方債，但對地方債的發(fā)行有諸多約束。這在地方債存量較多的背景中，顯然有其必要性。當(dāng)然，這種約束要適應(yīng)時代發(fā)展的需要，不斷地進(jìn)行調(diào)整。

預(yù)算的約束力的增強(qiáng)在很大程度上是在人大的約束下進(jìn)行。新預(yù)算法對加強(qiáng)人大在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中的作用也作了諸多規(guī)定。無疑，這都是預(yù)算約束力增強(qiáng)的重要規(guī)定。

以公開促規(guī)范，以規(guī)范促透明，強(qiáng)化預(yù)算約束，勢必提高公共資金的使用效率。隨著預(yù)算約束力的增強(qiáng)，預(yù)算對公共部門的約束作用將是常態(tài)。從根本上說，這更有利于國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)，促進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化。

（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）