八大亮點(diǎn)值得關(guān)注

八大亮點(diǎn)值得關(guān)注

■ 裴育

1994年預(yù)算法頒布后，至今已實(shí)施二十年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的變化，2004年修法正式啟動(dòng)，前后持續(xù)十年，2014年8月31日終于在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上審議通過，將于2015年1月1日正式實(shí)施。新修改的預(yù)算法也是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定有關(guān)“改進(jìn)預(yù)算管理制度”精神的具體體現(xiàn)。根據(jù)本次修改情況，通讀全文，筆者認(rèn)為新預(yù)算法有以下八大亮點(diǎn)值得大家關(guān)注。

1.將政府全部收支關(guān)進(jìn)制度的籠子。新預(yù)算法第四條規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。這是對(duì)多年來社會(huì)熱議的預(yù)算外收支和制度外收支（即體外循環(huán)）問題的回應(yīng)，通過預(yù)算統(tǒng)籌管理，可以有效提高財(cái)政資金的使用效率，也可以避免財(cái)政資金體外循環(huán)帶來的尋租腐敗等問題。

2.全口徑預(yù)算管理體系。新預(yù)算法第五條規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。這符合現(xiàn)代預(yù)算完整性原則的要求，實(shí)際上屬于全口徑的預(yù)算體系。當(dāng)然，其中的社會(huì)保險(xiǎn)基金收入不全是財(cái)政收入，主要是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和一般公共預(yù)算中轉(zhuǎn)移進(jìn)來的收入。隨著債務(wù)體系的建立健全，有可能再延伸出獨(dú)立的中央與地方政府債務(wù)預(yù)算。

3.未列入預(yù)算的不得支出。新預(yù)算法第十三條規(guī)定“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。近二十年來，我們各級(jí)政府預(yù)算在執(zhí)行中，或多或少地存在著上半年預(yù)算收支執(zhí)行比較謹(jǐn)慎，下半年隨著收入任務(wù)的超額完成，政府、部門或單位未經(jīng)人大批準(zhǔn)而從超收中列支的現(xiàn)象，按照新預(yù)算法規(guī)定，屬于違法行為。

4.預(yù)算的公開與透明。新預(yù)算法第十四條明確要求，經(jīng)人大批準(zhǔn)或政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)（復(fù)）后二十日內(nèi)向社會(huì)公開。這既是現(xiàn)代預(yù)算管理的要求，也是對(duì)納稅人和社會(huì)大眾關(guān)切的回應(yīng)，更是對(duì)十八屆三中全會(huì)有關(guān)深化財(cái)稅體制改革之實(shí)施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度精神的落實(shí)。

5.轉(zhuǎn)移支付方式有明確要求。新預(yù)算法第十六條規(guī)定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化；建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；同時(shí)，要求上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金（國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外）。這些規(guī)定是本次預(yù)算法新增的內(nèi)容，對(duì)于完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率，調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性均具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

6.跨年度預(yù)算平衡體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。新預(yù)算法第三十二條規(guī)定，“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制?！边@既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的要求，也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”精神的具體體現(xiàn)，更是現(xiàn)代預(yù)算管理的題中應(yīng)有之義。同時(shí)，支出績(jī)效評(píng)價(jià)與下年度預(yù)算掛鉤，也充分體現(xiàn)了績(jī)效預(yù)算的管理理念。

7.地方政府舉債適當(dāng)放寬。新預(yù)算法雖然規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字”，但同時(shí)又規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。這一規(guī)定為地方政府平衡預(yù)算提供了法律依據(jù)，一方面可使地方政府通過舉債解決建設(shè)資金來源問題，另一方面也可以有效降低地方政府利用各類融資平臺(tái)舉債所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

8.預(yù)算執(zhí)行中超收與短收處理方式明確。新預(yù)算法第六十六條規(guī)定“各級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)節(jié)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)”。這一規(guī)定非常清晰地明確了各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行中的超收部分如何使用，這可有效解決年終突擊花錢問題；同時(shí)，也規(guī)定了財(cái)政短收的彌補(bǔ)方式，不僅是現(xiàn)代預(yù)算管理動(dòng)態(tài)平衡的具體體現(xiàn)，更明確了地方政府舉債的前提條件。

（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）